論目標(biāo)管理在績效預(yù)算評價中的統(tǒng)領(lǐng)性
北京工商大學(xué)姜竹
摘 要：從管理學(xué)范疇看，績效界定為業(yè)績和成效，是組織期望的結(jié)果，也是組織為實現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出(成果)。而績效管理則是各級管理者為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效計劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程。其中，績效目標(biāo)管理具有統(tǒng)領(lǐng)諸多管理要素或管理環(huán)節(jié)的地位,這在績效預(yù)算評價過程中表現(xiàn)的尤為突出。因為作為社會公共組織的政府，其管理績效越來越受到公眾的關(guān)注。為此在實踐預(yù)算績效管理理念過程中，確立績效目標(biāo)管理的統(tǒng)領(lǐng)地位，對提升預(yù)算績效管理水平與質(zhì)量是非常必要的。
關(guān)鍵詞：目標(biāo)管理；績效預(yù)算評價；統(tǒng)領(lǐng)性
一、目標(biāo)管理理念在績效評價中的體現(xiàn)
所謂目標(biāo)管理通常被認(rèn)做是用以改進(jìn)經(jīng)營方法，提高經(jīng)營績效為目的一種程序或過程，它使組織中的參與主體一起協(xié)商，根據(jù)組織的使命確定一定時期內(nèi)組織的總目標(biāo)，由此決定參與主體的責(zé)任和分目標(biāo)，并把這些目標(biāo)作為組織經(jīng)營、評估和獎勵每個部門或每個項目的標(biāo)準(zhǔn)。它與傳統(tǒng)管理方式相比具有以下鮮明的特點，并充分體現(xiàn)在績效預(yù)算評價之中，成為統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算績效管理的核心。具體可概括為：
1.重視參與主體自治因素的體現(xiàn)。目標(biāo)管理是一種參與的、民主的、自我控制的管理方式，也是一種把參與主體自治與組織目標(biāo)結(jié)合起來的管理制度。在這一制度下，參與主體（上級、下級）的關(guān)系是平等、尊重、依賴、支持，下級在承諾目標(biāo)和被授權(quán)之后是自覺、自主和自治的。這一管理思想已在預(yù)算績效評價的決策環(huán)節(jié)之績效目標(biāo)設(shè)計中得到充分體現(xiàn)。即作為預(yù)算資金支付主體的財政部門（上級）會在平等、尊重、支持部門或項目單位通過需求論證、評審形成的績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以持續(xù)目標(biāo)管理來約束部門或項目單位（下級）在被授權(quán)之后自治，進(jìn)而確保決策的科學(xué)性和有效性。
2.形成目標(biāo)鎖鏈與目標(biāo)體系的體現(xiàn)。目標(biāo)管理通過專門設(shè)計的過程，將組織的整體目標(biāo)逐級分解，轉(zhuǎn)換為各單位、各部門、各項目的分目標(biāo)。從組織目標(biāo)到單位目標(biāo)，再到部門目標(biāo)，最后到具體項目目標(biāo)。在目標(biāo)分解過程中，權(quán)、責(zé)、利三者已被明確，而且相互對稱。這些目標(biāo)方向一致，環(huán)環(huán)相扣，相互配合，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)體系。只有每個部門或項目完成了自己的分目標(biāo)，總目標(biāo)才有完成的保障。這一管理思想已在預(yù)算績效評價的過程環(huán)節(jié)之項目管理、預(yù)算管理中得到充分體現(xiàn)。即作為預(yù)算資金使用主體的 部門或項目單位通過編寫項目實施方案明確參與主體的事責(zé)、權(quán)責(zé)、錢責(zé)關(guān)系，即以績效目標(biāo)為引領(lǐng)并參照績效評價指標(biāo)體系，設(shè)計與本部門或項目相關(guān)的可量化的分項考核指標(biāo)，如預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行率、完成率等控制預(yù)算編制、執(zhí)行在遵從績效目標(biāo)的同時做到合規(guī)與合理，為最終產(chǎn)出與效果目標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
3.重視產(chǎn)出、成果評價的體現(xiàn)。目標(biāo)管理以制定目標(biāo)為起點，以目標(biāo)完成情況的考核與評價為終結(jié)，其中產(chǎn)出與效果是評定績效目標(biāo)完成或?qū)崿F(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，成為評價績效的唯一標(biāo)志。至于完成目標(biāo)的具體過程、途徑和方法，在合規(guī)、合法的基礎(chǔ)上上級并不過多干預(yù)。這一管理思想與預(yù)算績效評價的績效管理要求相一致�？梢姡谀繕�(biāo)管理制度下目標(biāo)管理成為貫穿目標(biāo)實現(xiàn)與評價的主線，成為統(tǒng)領(lǐng)績效評價的核心，并增強(qiáng)了上級對下級目標(biāo)控制及其確保目標(biāo)實現(xiàn)的能力。這一特性恰恰滿足了政府預(yù)算績效管理所追求的以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念。
由此可見，目標(biāo)管理應(yīng)成為鏈接績效評價全過程的核心要素，而科學(xué)有效的績效目標(biāo)的確立與管理將成為影響績效預(yù)算評價質(zhì)量的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)預(yù)算績效管理宗旨的關(guān)鍵。
二、績效目標(biāo)管理在績效評價中的實踐
理論上績效目標(biāo)管理一般分三個階段：第一階段為目標(biāo)的設(shè)置；第二階段為實現(xiàn)目標(biāo)過程的管理；第三階段為測定與評價所取得的成果。上述三段法反映到績效預(yù)算評價過程中就表現(xiàn)為決策管理階段、過程控制管理階段、績效管理階段�？梢�，績效目標(biāo)管理能夠貫穿績效預(yù)算評價的全過程，并將其鏈接成為一個閉環(huán)，形成職與責(zé)、責(zé)與事；事與錢、錢與效；效與管、管與控的的協(xié)同管理體系。其中，決策管理階段突出強(qiáng)調(diào)職與責(zé)、責(zé)與事的匹配關(guān)系，過程管理注重事與錢、錢與效的適配度，績效管理階段則強(qiáng)調(diào)效與管、管與控的有效性。 但由于績效目標(biāo)具有多因、多維、動態(tài)等特點及其在項目實施與管理中的體現(xiàn)的評價標(biāo)準(zhǔn)、判斷方式的不確定，致使以績效目標(biāo)管理統(tǒng)領(lǐng)績效評價工作的理念在實踐過程中難以精準(zhǔn)把握、充分體現(xiàn)，一定程度使績效評價結(jié)果難以達(dá)到預(yù)期令人滿意的效果。歸集部門或項目績效評價中現(xiàn)存的問題主要集中在以下層面：
1.績效目標(biāo)定位不清晰影響其統(tǒng)領(lǐng)性。
在績效預(yù)算評價的決策環(huán)節(jié)最為關(guān)鍵的問題就是確立一個好的績效目標(biāo)，即績效目標(biāo)是否科學(xué)、合理及可行，這是確保其有效統(tǒng)領(lǐng)績效評價的基礎(chǔ)。為此績效目標(biāo)定位應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)職與責(zé)、責(zé)與事的匹配關(guān)系。以部門整體支出績效評價為例，一個好的績效目標(biāo)應(yīng)在明確部門職責(zé)的基礎(chǔ)上合理判斷其支出責(zé)任，并在充分進(jìn)行需求和問題論證的同時明確與之相匹配的具體工作任務(wù)（事），形成具有戰(zhàn)略性和戰(zhàn)術(shù)性的系統(tǒng)目標(biāo)體系。而在實踐過程中由于存在對部門職責(zé)定位把握不清晰，致使目標(biāo)確立的依據(jù)選擇寬泛或需求論證不嚴(yán)謹(jǐn)，造成職與責(zé)或責(zé)與事錯配現(xiàn)象，難以準(zhǔn)確、清晰呈現(xiàn)目標(biāo)定位與目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)而影響績效指標(biāo)的選擇和表述精準(zhǔn)度，由此導(dǎo)致后續(xù)過程控制與管理一定程度偏離績效評價的初衷，績效目標(biāo)管理的統(tǒng)領(lǐng)性地位會大打折扣。
2.績效目標(biāo)過程呈現(xiàn)缺失影響其統(tǒng)領(lǐng)性
現(xiàn)代目標(biāo)管理突出其兩大管理優(yōu)勢：目標(biāo)設(shè)定的參與及目標(biāo)的自我管制。強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實現(xiàn)過程的問題解決方案，即補足目標(biāo)管理所欠缺過程的管理，來達(dá)成目標(biāo)。所謂過程，即是指How to do，反映到績效預(yù)算評價層面，就是要求預(yù)算資金使用部門或單位依據(jù)既定的績效目標(biāo)制定長(中)期預(yù)算規(guī)劃或短期預(yù)算計劃，為使其有效率的實現(xiàn)，還需給出解決目標(biāo)實現(xiàn)過程中存在的突出問題的實施方案，并由其相關(guān)職能處室全體協(xié)力開展過程控制與管理活動，且通過強(qiáng)調(diào)自治和自覺，確保實現(xiàn)事與錢、錢與效的適配。然而現(xiàn)實績效評價過程中，各預(yù)算單位往往存在項目預(yù)算與績效目標(biāo)脫節(jié)，實施方案缺乏目標(biāo)及達(dá)成目標(biāo)過程中可能預(yù)見問題的判定及其解決方法。即缺失目標(biāo)(Target)＋指針(View Point)＋方策(Method)的系統(tǒng)性控制與管理過程。這一方面使實施方案中組織分工不明確，各職能部門管理責(zé)任過于獨立，缺乏內(nèi)控機(jī)制，致使方案的可操作性和有效性大打折扣，造成過程控制的質(zhì)量與管理水平難以把握和判斷；另一方面使績效評價過程管理過于狹隘，如因缺少績效目標(biāo)在過程中的有效呈現(xiàn)，一定程度會過度強(qiáng)調(diào)自治責(zé)任的落實，人為地將項目管理、預(yù)算管理及財務(wù)管理割裂成各自獨立的管理行為，難以保障綜合管理效率的實現(xiàn)。另外，由于存在績效目標(biāo)對部門或項目決策、過程控制的統(tǒng)領(lǐng)性不到位，便會影響到產(chǎn)出及效果指標(biāo)與績效目標(biāo)一致性的考量，尤其在效果指標(biāo)的呈現(xiàn)方面易存在針對性不突出，對績效目標(biāo)實現(xiàn)的支撐性不充分等現(xiàn)象。上述問題的存在必然會對績效管理帶來諸如評價結(jié)果失真或評價信息反饋與應(yīng)用效果不顯著等負(fù)面影響，進(jìn)而影響到將效與管、管與控相結(jié)合的預(yù)算績效管理目標(biāo)的充分實現(xiàn)。
三、績效預(yù)算評價中強(qiáng)化績效目標(biāo)管理的策略
審視當(dāng)前績效目標(biāo)管理在績效預(yù)算評價過程中的成敗得失，需要我們清醒地總結(jié)現(xiàn)有目標(biāo)管理存在的誤區(qū)，通過建立科學(xué)的績效目標(biāo)管理體系是克服績效目標(biāo)管理不充分的根本出路，也是實現(xiàn)以績效目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)績效評價工作的重要保障。
1．以精準(zhǔn)目標(biāo)定位消除績效目標(biāo)管理誤區(qū)
確立績效目標(biāo)是績效預(yù)算評價的基礎(chǔ)，是整個預(yù)算績效管理系統(tǒng)的前提，一般包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。由于預(yù)算單位職責(zé)定位、業(yè)務(wù)范圍及發(fā)展需求具有一定的可變性和不確定性。在績效目標(biāo)的確立上要謹(jǐn)記績效目標(biāo)不是工作命令，而應(yīng)成為政府和預(yù)算單位向納稅人做出的雙向承諾這一要義。這就要求在部門支出績效目標(biāo)或項目績效目標(biāo)定位上，財政與預(yù)算單位要充分考慮保證目標(biāo)實現(xiàn)的主動性、共同參與性和結(jié)果導(dǎo)向性的差異定位要求。如部門整體支出績效目標(biāo)定位應(yīng)優(yōu)先考量目標(biāo)實現(xiàn)的主動性和可控性，即報送的績效目標(biāo)應(yīng)與部門職責(zé)高度相關(guān)，其包含的各類項目資金支出方向、重點序要與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相吻合，并且是具體的、可衡量的、一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的。而項目支出績效目標(biāo)定位則應(yīng)突出共同參與性和結(jié)果導(dǎo)向性要求，即要以項目實施所應(yīng)生成的產(chǎn)出和效果為指引，協(xié)同各職能部門共同參與績效目標(biāo)設(shè)置，使之充分與年度工作任務(wù)、目標(biāo)相吻合，保障目標(biāo)實現(xiàn)的合理性和有效性。以此規(guī)避實踐中績效指標(biāo)確定缺乏科學(xué)性、考核周期設(shè)置不盡合理、目標(biāo)管理難以落到實處等目標(biāo)管理誤區(qū)，為以績效目標(biāo)管理統(tǒng)領(lǐng)績效評價工作的管理理念的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
2．將績效目標(biāo)管理滲透績效評價全過程
鑒于績效目標(biāo)管理在實踐中容易“落空”的主要因為：一是沒能觸及到每個相關(guān)主體或環(huán)節(jié)，二是未能深入到目標(biāo)確立之后的各個管理過程。如有些預(yù)算單位在進(jìn)行績效目標(biāo)管理時，大多責(zé)成由下級項目實施單位或本級財務(wù)部門來負(fù)責(zé)組織完成考核，且過程控制的責(zé)任主體、環(huán)節(jié)與標(biāo)準(zhǔn)不明確，易出現(xiàn)管理的“真空”地帶。加之這種管理方式其信息歸集、反饋面較窄，難以保證績效評價管理過程的客觀性和公正性，一定程度使績效評價過程管理流于形式或成效不彰。以上這些問題突出反映了建立績效目標(biāo)管理體系是十分必要的，同時又是不能一蹴而就的。具體做法：一是明確績效目標(biāo)在過程管理的功能定位。如在項目績效評價過程中，那就要在明確項目組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，區(qū)分項目單位和項目實施單位各自承擔(dān)的責(zé)任，依此分解績效目標(biāo)或指標(biāo)，結(jié)合過程管理中易出現(xiàn)的諸如預(yù)算可控性、財務(wù)規(guī)范性等問題，將與項目績效目標(biāo)實現(xiàn)相關(guān)的參與主體引向部門或組織目標(biāo)管理中來，以此為基礎(chǔ)形成完備有效的項目實施方案。二是以績效目標(biāo)為主線，串聯(lián)項目管理、預(yù)算管理與財務(wù)管理活動，將目標(biāo)、指標(biāo)、方策滲透到過程控制與管理之中，使過程管控在績效目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下成為環(huán)環(huán)相扣、相得益彰的閉環(huán)管理鏈條。如各級財政部門和預(yù)算單位通過建立績效運行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運行情況進(jìn)行時時跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，就可以過程管控促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。當(dāng)然在實際推行績效目標(biāo)管理時，除了掌握具體的內(nèi)控方法、標(biāo)準(zhǔn)以外，設(shè)計系統(tǒng)的、貫穿績效評價全過程的績效管理指標(biāo)體系也是尤為重要的一環(huán)，因為通過對相關(guān)績效指標(biāo)的度量和考量易于準(zhǔn)確判斷績效目標(biāo)可實現(xiàn)的程度，且對未實現(xiàn)績效目標(biāo)須給出說明或加以矯正，并將績效評價結(jié)果及時反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，由此保障帶來良好的績效評價質(zhì)量。
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文章作者：姜竹（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）