摘 要：評價(jià)都市環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)財(cái)政資金支出績效的良莠，要有客觀、合宜的“績效指標(biāo)”。為了能對環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金支出績效進(jìn)行有效評價(jià)，本研究經(jīng)不斷規(guī)劃與執(zhí)行，包括先期成立項(xiàng)目研究小組，設(shè)計(jì)問卷調(diào)查，咨詢環(huán)保主管單位意見，實(shí)地訪談相關(guān)市縣環(huán)保主管，召開專家學(xué)者、縣市環(huán)保局咨詢會議，并參考一些國際環(huán)�？冃е笜�(biāo)，最后以“批判模式”及“二八法則”原理，確定了以氣、水、廢、毒、噪音等五大類環(huán)境污染防治項(xiàng)目為評價(jià)重點(diǎn)，以業(yè)績類指標(biāo)、效果類指標(biāo)為主，重視成本效益類指標(biāo)和民眾滿意度調(diào)查的績效評價(jià)體系，可供國內(nèi)城市環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)時(shí)有所參考。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境;績效;評價(jià);指標(biāo)

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展會耗用大量資源，也會對環(huán)境質(zhì)量造成損害。污染的環(huán)境質(zhì)量與受創(chuàng)的大地會直接造成健康、生命財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)、公共設(shè)施、建筑等的嚴(yán)重?fù)p失，為了減少損失，順應(yīng)民意，各地政府近年來在國務(wù)院及中央環(huán)保部門的引導(dǎo)下，紛紛設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金。然而，政府為了這些環(huán)境損失所投入的預(yù)防，防制(治)，救助，補(bǔ)償?shù)戎С龆加衅錂C(jī)會成本，也會間接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何透過對環(huán)境保護(hù)的投入與產(chǎn)出關(guān)系的評價(jià)，探尋改善及減緩因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境傷害，已是刻不容緩的議題。

　　由于地方環(huán)保部門對于環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)控及維護(hù)占了極重的份量，同時(shí)也是杠桿原理的另一端。所以本文希望通過對地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)核心指標(biāo)的整合與修訂，使建立的關(guān)鍵指標(biāo)不僅有利于績效評價(jià)工作的開展，而且能基于核心評價(jià)指標(biāo)的牽引，使得環(huán)保資金的投入效果更突出，更符合民意的需求，以提高民眾環(huán)保滿意度。

　　1.地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金績效評價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)建構(gòu)的思路

　　環(huán)境績效評價(jià)真正有系統(tǒng)性的發(fā)展與定義，是始于20世紀(jì)90年代初期國際標(biāo)準(zhǔn)組織(ISO)對于ISO14031環(huán)境績效評價(jià)國際標(biāo)準(zhǔn)的制訂。ISO將過去各國所發(fā)展與環(huán)境績效評價(jià)相關(guān)的工作成果加以收集整理，并進(jìn)一步制訂成為國際標(biāo)準(zhǔn)。但國際標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)�？冃Э己隧�(xiàng)目過多，如果引用就會導(dǎo)致地方環(huán)保人員疲于奔命，不易掌握環(huán)保焦點(diǎn)議題，降低了為民服務(wù)能量，因此，有必要將目前推動的地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金績效評價(jià)指標(biāo)，作以分析篩選并歸納整合。

　　地方環(huán)保專項(xiàng)資金績效考核的目的，在于檢視各區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)推動環(huán)境保護(hù)、污染防治的執(zhí)行成果，并加強(qiáng)基層環(huán)保人員為民服務(wù)的機(jī)制。環(huán)�？冃У目己诵枰�有賴于客觀的績效考核指標(biāo)，而考核指標(biāo)的訂定則需要明確環(huán)保專項(xiàng)的績效目標(biāo)，并考慮受考核對象的執(zhí)行能力及公平性。

　　經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)是當(dāng)今最發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家的組織，組織成員自20世紀(jì)80年代起就致力于推動各方面的政府改革，包括管理層面和政策層面，其會員國在近年所致力于改革的機(jī)構(gòu)，不外乎下列七種主要途徑：授權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向、服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向、適應(yīng)性組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展有效能的人力資源領(lǐng)導(dǎo)、法規(guī)松綁、以及加強(qiáng)導(dǎo)航功能。OECD 所出版的《追求成果：績效管理的實(shí)務(wù)》(1997)一書，該書針對組織十個(gè)會員國(包括澳洲、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、荷蘭、新西蘭、瑞典、英國及美國等)就績效管理的實(shí)務(wù)面進(jìn)行了歸納比較，發(fā)現(xiàn)各國政府績效管理的重點(diǎn)，主要包括“過程”、“效率”、“效能”、“服務(wù)傳遞”、“財(cái)務(wù)績效”等目標(biāo)。

　　由于本文所著重的是環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金的績效評價(jià)，我們在充分總結(jié)業(yè)界的一些積極作法后，認(rèn)為績效指標(biāo)的建立有兩種途徑，一種是重新建立績效指標(biāo)，另一種是修改績效指標(biāo)。環(huán)保部對地方政府的環(huán)�？冃Э己酥笜�(biāo)已行之多年，當(dāng)初的指標(biāo)的建立，是透過了許多專家學(xué)者的心思及專業(yè)知識以及多次的研討會議才達(dá)成的，當(dāng)然這之間也經(jīng)過了多次的修正及修改，從原本幾項(xiàng)指標(biāo)演變成至今百項(xiàng)指標(biāo)，為的就是能讓指標(biāo)更加完備及完善。然而許多權(quán)威的企業(yè)管理大師認(rèn)為，一個(gè)目標(biāo)項(xiàng)最多以不超過七個(gè)指標(biāo)為基準(zhǔn)，以免偏離組織的目標(biāo)，甚而使組織員工失去了組織的目標(biāo)。因此，我們結(jié)合評價(jià)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)主要確定為兩類，即業(yè)績類指標(biāo)和效果類指標(biāo)。業(yè)績類指標(biāo)主要用于衡量個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的作為和工作成績，注重于投入和過程評價(jià);效果類指標(biāo)主要用于衡量財(cái)政資金支出的效果及效率，注重于結(jié)果和影響評價(jià)。

　　2.地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金績效評價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)體系的構(gòu)建

　　為篩選“環(huán)保專項(xiàng)支出績效考核指標(biāo)”，并建立“都市環(huán)保專項(xiàng)績效關(guān)鍵指標(biāo)”，本研究依序進(jìn)行了下列步驟：(1)組成“環(huán)保績效關(guān)鍵指標(biāo)”研究小組;(2)設(shè)計(jì)“環(huán)保專項(xiàng)支出績效關(guān)鍵指標(biāo)”問卷調(diào)查;(3)咨詢環(huán)保部污染防治相關(guān)主管單位意見;(4)實(shí)地訪談部分地方區(qū)縣環(huán)保局業(yè)務(wù)主管;(5)召開專家學(xué)者、環(huán)保志愿者咨詢會議;(6)深度訪談市環(huán)保局業(yè)務(wù)主管。經(jīng)上述的分析探討及執(zhí)行步驟，本研究經(jīng)不斷規(guī)劃與執(zhí)行，并參考一些國際環(huán)�？冃е笜�(biāo)，最后以“批判模式”及“二八法則”原理，獲致下列結(jié)論，作為都市環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)。

　　3.地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政資金績效評價(jià)實(shí)務(wù)建議

　　3.1 重視“成本效益”觀念，將成本效益指標(biāo)納入環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系中

　　政府的施政，常忽略所投入的成本，包括環(huán)保經(jīng)費(fèi)及環(huán)保人力的投入。從幾年來相關(guān)評價(jià)工作的實(shí)際情況看，“每人環(huán)保經(jīng)費(fèi)”、“每萬人環(huán)保人力”的投入與“環(huán)�？冃А薄ⅰ懊癖姯h(huán)保滿意度”的產(chǎn)出結(jié)果(名次排序)，沒有顯著相關(guān)性。也就是說，各區(qū)縣如果增加環(huán)保人力及環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投資，并不能保證可以提高環(huán)�？冃У拿�次排序，也不一定可以提升民眾環(huán)保滿意度。究其原因就在于環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出中可能存在著，沒有把環(huán)保資源(經(jīng)費(fèi)、人力)，用在“刀刃”上，沒有體現(xiàn)“一分耕耘、一分收獲”的功能、效益。因此，建議在實(shí)際評價(jià)工作中，一定要將“環(huán)保成本效益”考核指標(biāo)：如“環(huán)境負(fù)荷(人口密度、機(jī)動車輛密度、工廠密度)”、“人均環(huán)保經(jīng)費(fèi)(含補(bǔ)助款)”、“每萬人環(huán)保人力”等指標(biāo)納入環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系之中，以加強(qiáng)各區(qū)縣環(huán)保主管部門的成本效益觀念。

　　3.2 每半年做一次環(huán)保民意調(diào)查，作為環(huán)保財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價(jià)的重要依據(jù)

　　財(cái)政支出績效評價(jià)與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的根本區(qū)別就在于其強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”，調(diào)查民眾對自己生活居住區(qū)縣“氣”、“水”、“廢”、“毒”、“噪音”等五大類環(huán)境污染感受，及其和過去一年相比的滿意度，以了解并掌握各區(qū)縣最新的民眾環(huán)保滿意度，并比對各區(qū)縣各類的環(huán)�？冃В�是進(jìn)行環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出的必要手段。近年來環(huán)保部每年大致進(jìn)行1至2次“環(huán)保工作社會調(diào)查”，原則上有一個(gè)問卷調(diào)查題目是“民眾對政府環(huán)保工作的滿意程度”，可以粗略了解全國范圍內(nèi)民眾對該年度推動的環(huán)保政策的滿意度，但沒有持續(xù)性調(diào)查，也無法知悉民眾對“氣”、“水”、“廢”、“毒”、“噪音”分項(xiàng)的滿意度，導(dǎo)致無法厘清個(gè)別責(zé)任歸屬，因此建議，半年一個(gè)周期開展的持續(xù)性環(huán)保專項(xiàng)支出績效調(diào)查，題目內(nèi)容要分別包含，民眾對自己生活居住區(qū)縣“氣”、“水”、“廢”、“毒”、“噪音”等五大類環(huán)境污染感受，及其和過去一年相比的滿意度，也可再細(xì)分為數(shù)個(gè)具體敘述“氣”、“水”、“廢”、“毒”、“噪音”的訪題，在統(tǒng)計(jì)上以適當(dāng)權(quán)重計(jì)算出該污染類別的民眾環(huán)保滿意度，作為地方環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的依據(jù)。

　　3.3 設(shè)置“環(huán)保專項(xiàng)績效關(guān)鍵指標(biāo)”考核成績計(jì)算機(jī)核算系統(tǒng)，每季度在網(wǎng)絡(luò)上公布轄區(qū)考核結(jié)果排名

　　環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的目的在于提高財(cái)政資金使用效率和效益，督促相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)加大工作力度，引起民意監(jiān)督和自覺行動。因此，建議將地方所轄個(gè)行政區(qū)“氣”、“水”、“廢”、“毒”、“噪音”五類環(huán)境要素分類別截取前1/3執(zhí)行績效表現(xiàn)優(yōu)良者，公布該區(qū)縣政府的名稱，以實(shí)時(shí)反應(yīng)其環(huán)保工作的執(zhí)行成果，同時(shí)增加該區(qū)縣人民的環(huán)保榮譽(yù)感及配合推動環(huán)保工作的使命感，也刺激該季未名列前茅的區(qū)縣政府，急起直追，因?yàn)闀�有來自人民、輿論及民意的監(jiān)督與壓力，希望藉此機(jī)制，提升各區(qū)縣政府的環(huán)保專項(xiàng)財(cái)政支出效益及地方環(huán)保競爭力。

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