摘要：在公共管理理論的迅速發(fā)展及新績效預(yù)算模式逐漸推行的背景下，如何提升財(cái)政支出效率問題日益提上日程。遵從西蒙的決策過程理論，政府決策以及公共預(yù)算決策要求，結(jié)合財(cái)政支出及其效率特征進(jìn)行綜合分析，可得出這樣的結(jié)論：完善公共預(yù)算決策程序?qū)μ岣哓?cái)政支出效率有著十分重要的意義。

　　關(guān)鍵詞：決策過程; 預(yù)算決策程序; 財(cái)政支出效率

　　安排財(cái)政支出并作出支出決策的過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)資源配置的過程，其決策目標(biāo)必然會(huì)論及效率問題。但有關(guān)財(cái)政支出的決策，并非教條的理性結(jié)果，因?yàn)樵摏Q策屬性是一個(gè)政治密集型的，涉及到個(gè)人利益、利益集團(tuán)、政黨和代議制程序等多方面的問題。在這個(gè)復(fù)雜而又目標(biāo)明確的決策過程中，其中心內(nèi)容是通過一種政治活動(dòng)，將公眾偏好轉(zhuǎn)化成公共預(yù)算決議案，由此決定了公共預(yù)算在財(cái)政管理與決策中的核心地位。換而言之，與財(cái)政支出相關(guān)的決策最終集中體現(xiàn)在公共預(yù)算決策上。因此，預(yù)算決策流程的科學(xué)性是財(cái)政支出能否有效率的重要保障。

　　一、公共預(yù)算決策的理論意義

　　1.公共預(yù)算決策充分體現(xiàn)政府決策的特殊要求。

　　決策，通俗地說就是做出決定。 具體可概括為在一定環(huán)境條件下，決策者為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，遵循決策的原理和原則，借助于一定的科學(xué)手段和方法，從若干個(gè)可行方案中選擇一個(gè)滿意方案并組織實(shí)施的全過程。

　　財(cái)政支出從本質(zhì)上來看是一種資源配置活動(dòng)，其具體活動(dòng)則體現(xiàn)了政府的一系列決策行為。按照現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依靠價(jià)格體系實(shí)現(xiàn)資源在私人物品生產(chǎn)中的有效配置。價(jià)格體系給企業(yè)提供了生產(chǎn)有價(jià)值產(chǎn)品的激勵(lì)，是將生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在消費(fèi)者之間配置的基礎(chǔ)，即市場(chǎng)價(jià)格信息成為私人品配置的決策基礎(chǔ)。但是以政府為代表的公共部門的資源配置決策與私人部門迥然不同。具體來看，政府的決策具有以下四個(gè)基本特征：第一，公共物品----政府基本服務(wù)的核心----是難以像一般商品那樣銷售的;即使可以銷售，與收入無關(guān)的問題也同資金籌集問題一樣重要。因此，利潤即不能作為政府成功地標(biāo)志，也不可能成為政府有效運(yùn)作的動(dòng)力。如果在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí)，還使用簡(jiǎn)單的市場(chǎng)信息作為決策的首要依據(jù)，必然會(huì)犯錯(cuò)誤;第二，公共資源和私人資源的含義差別懸殊。與私人實(shí)體的支出要受收入和潛在收入的約束不同，政府只受社會(huì)總資源的限制;第三，政府的運(yùn)作是完全壟斷化的。政府服務(wù)的消費(fèi)者，沒有其他供應(yīng)商可以選擇，更重要的是，不管使用與否，消費(fèi)者都必須對(duì)這種產(chǎn)品付費(fèi);第四，政府運(yùn)作的動(dòng)機(jī)是多重的。在許多情況下，不僅所提供的服務(wù)，而且服務(wù)的受益人(社會(huì)再分配)、供給活動(dòng)本身(社會(huì)穩(wěn)定)，都是至關(guān)重要的。

　　由于政府決策具有以上四個(gè)特征，因此政府的決策需要特殊的平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)，科學(xué)規(guī)范的公共預(yù)算決策能夠充分體現(xiàn)政府決策特殊要求。

　　2.公共預(yù)算決策是實(shí)現(xiàn)政府決策目標(biāo)的載體

　　公共預(yù)算決策是政府決策的主要實(shí)現(xiàn)載體，是“政府對(duì)公眾的共同偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”。在政府決策活動(dòng)中“幾乎每一項(xiàng)政府決策都有預(yù)算意義，因?yàn)�，政府決策制定過程不可避免地涉及稀缺資源在可選用途中的有效配置。資源可以由私人支配，也可能通過稅收轉(zhuǎn)移等方式讓渡給政府支配，且由政府掌握的資源必要在公共用途中進(jìn)行分配�！睂�(duì)公共預(yù)算而言，決策的重要性就在于它與預(yù)算行動(dòng)是無法分割的，是預(yù)算行動(dòng)得以開展、政府政策得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　公共預(yù)算決策之所以十分重要，不僅因?yàn)樗鼈儧Q定了政府計(jì)劃，而且還在于它們把注意力集中在兩個(gè)核心問題上：

　　一是政府應(yīng)該做什么?公共預(yù)算的核心是有關(guān)資源利用的基本社會(huì)決策。社會(huì)應(yīng)該把多少資源交由政府用于公共目標(biāo)，多少應(yīng)留在私人手中?什么樣的計(jì)劃最值得政府耗費(fèi)資源予以支持?財(cái)政學(xué)家道爾頓提出了最大社會(huì)收益原則，該理論的基本思路是稅收——支出制度是使社會(huì)福利水平提高了還是降低了?稅收——支出制度的收益是高于還是低于它的損失?依據(jù)最大社會(huì)收益原則，公共預(yù)算決策應(yīng)該選擇其社會(huì)收益最大限度的超過其成本的方案。

　　二是政府中應(yīng)該由誰來解決這些問題?縱觀美國歷史，預(yù)算決策權(quán)一直在聯(lián)邦政府與州和地方政府之間、立法部門與行政部門之間轉(zhuǎn)移。預(yù)算決策成了各種政治力量的競(jìng)技場(chǎng)，人們不僅爭(zhēng)論誰應(yīng)從政府決策中受益，而且還爭(zhēng)論應(yīng)由誰來主宰決策。

　　由于公共預(yù)算的決策過程能夠?qū)崿F(xiàn)“政府對(duì)公眾的共同偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇”，便能夠很好地解決上述兩個(gè)核心問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府決策目標(biāo)——制度安排下的資源配置效率的最大化。其具體路徑是在公共財(cái)政框架下，遵從在收入和支出的關(guān)系上，支出是目的，而收入是手段的原則。由于政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)都仰賴于財(cái)政資金，甚至財(cái)政的收入形式都是由支出決定的，所以，公共支出是公共財(cái)政的核心，而支出效率則更是重中之重�？梢�，通過科學(xué)規(guī)范的公共預(yù)算決策程序，提高財(cái)政支出效率是我們的必然選擇。

　　二、西蒙的“決策過程理論”為支出決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)

　　1.西蒙的決策過程理論的簡(jiǎn)要介紹

　　自從西蒙首先把“過程” 觀念引入決策研究之中后，許多管理學(xué)者在決策理論研究中構(gòu)建了各種決策過程的分析模型。迄今為止，對(duì)決策過程所做的最有影響的分析模型，依然是西蒙提出的四階段論。西蒙指出，如果把決策視為那種完成于瞬間的“拍板”定案，就對(duì)決策作了歪曲的描繪。決策是一個(gè)完整的過程，它包括最后抉擇之前的復(fù)雜的了解、調(diào)查、分析以及抉擇之后的評(píng)價(jià)。以此為前提，西蒙提出了完整的決策過程所包括的四個(gè)主要階段：(1)找出決策的理由，即“情報(bào)活動(dòng)”。(2)找到可能的行動(dòng)方案，即“設(shè)計(jì)活動(dòng)”。(3)在諸行動(dòng)方案中進(jìn)行選擇，即“抉擇活動(dòng)”。(4)對(duì)已進(jìn)行的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)，即“審查活動(dòng)”。顯然，四階段論從過程的角度為抉擇限定了相當(dāng)嚴(yán)格的條件：只有以情報(bào)信息為基礎(chǔ)、以多種方案為前提、以審查修正為后續(xù)的抉擇才談得上是科學(xué)的決策。

　　四階段論從整體上揭示了科學(xué)決策的過程序列，但是現(xiàn)實(shí)中的決策活動(dòng)比四階段的遞進(jìn)循環(huán)要復(fù)雜得多。一方面，決策中的每一個(gè)后續(xù)階段都有對(duì)先前活動(dòng)成果進(jìn)行檢驗(yàn)?zāi)酥列拚�的問題，這就使決策階段呈現(xiàn)出反復(fù)，通過這種反復(fù)，把決策中可能出現(xiàn)的失誤抑制在最初階段上。另一方面，決策中的每個(gè)特定階段又會(huì)產(chǎn)生新問題，需要新的決策。雖然這些問題屬該階段問題中的次要問題，但是這些次要問題又有各自的情報(bào)、設(shè)計(jì)和抉擇階段。這樣，在決策大的循環(huán)圈中包含小的循環(huán)圈，從而使決策階段呈現(xiàn)相似嵌套的形式。因此，決策不是瞬息之間的行為，是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的系統(tǒng)分析判斷過程。決策過程通常包括以下步驟：

　　2.西蒙的決策過程理論在預(yù)算決策中的應(yīng)用

　　遵從西蒙的決策過程理論，我們可得出預(yù)算決策的科學(xué)程序，進(jìn)而確保決策目標(biāo)——財(cái)政支出效率的實(shí)現(xiàn)。

　　政府的支出預(yù)算所涉及的是以支出資金向公眾提供服務(wù)的計(jì)劃。從邏輯上來講，應(yīng)該有一個(gè)機(jī)構(gòu)來尋找社會(huì)需要什么樣的服務(wù)，確定所需要提供的服務(wù)，對(duì)服務(wù)的提供制定計(jì)劃，對(duì)購買落實(shí)這些計(jì)劃所必需資源的成本進(jìn)行估計(jì)。在這方面。政府的活動(dòng)與企業(yè)的活動(dòng)很相似：都是要取得資源并用來提供有價(jià)值的產(chǎn)品。從這樣一個(gè)角度來看，政府的支出預(yù)算，是對(duì)下一年度做出的商業(yè)計(jì)劃書，要經(jīng)過公民代表的批準(zhǔn)，因此，在支出預(yù)算的編制過程中，體現(xiàn)的是決策的過程。

　　一個(gè)完整的預(yù)算決策過程應(yīng)貫穿于公共預(yù)算程序之中。因此，公共預(yù)算是政府進(jìn)行財(cái)政支出決策過程中實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要手段。預(yù)算程序提供了對(duì)公眾所要求的公共服務(wù)進(jìn)行決策的時(shí)間表，以及政府服務(wù)供給中可能存在的各種選擇。一個(gè)科學(xué)的預(yù)算程序應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)管理者的以下目標(biāo)：(1)提供財(cái)政規(guī)則與控制的框架;(2)促使將政府資源用于最具策略優(yōu)先地位的方面;(3)當(dāng)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施公共項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，促進(jìn)其對(duì)資源的有效使用。下面結(jié)合決策過程理論分析在支出預(yù)算過程中的科學(xué)決策程序及其效力。

　　三、決策過程理論架構(gòu)下的預(yù)算決策程序及其效力

　　(一)找出問題并查證原因、確定決策目標(biāo)

　　這個(gè)過程是西蒙的情報(bào)活動(dòng)階段，是決策的起點(diǎn)。這一階段包括著兩個(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題和設(shè)計(jì)決策目標(biāo)。

　　1.發(fā)現(xiàn)問題

　　發(fā)現(xiàn)問題就是要找出行政活動(dòng)中迫切需要縮小或消滅的現(xiàn)實(shí)狀況與可能達(dá)到的狀況之間的差距，即找到制定行政決策的理由，否則談不上決策。對(duì)決策主體來講，期望與現(xiàn)實(shí)之間總有數(shù)不清的差距，只有具有特殊規(guī)定性的差距才是現(xiàn)實(shí)的決策問題。而這些特殊規(guī)定性主要指：非常規(guī)性、指向性和可解性。發(fā)現(xiàn)問題的過程也是調(diào)查研究的過程，只有通過調(diào)查研究才能界定和確認(rèn)問題，才能弄清楚問題的范圍、程度、特征、性質(zhì)、產(chǎn)生的原因、發(fā)展的趨勢(shì)以及問題的社會(huì)價(jià)值和政治影響。決策問題和原因找出后，就可根據(jù)客觀需要和現(xiàn)實(shí)可能來初步確定決策目標(biāo)。

　　一般而言，問題可以概括為兩種，例行問題和例外問題。例行問題是指目標(biāo)清楚，經(jīng)常反復(fù)出現(xiàn)，相關(guān)的信息完整并容易確定的問題。例如財(cái)政支出中的政府日常辦公支出等，對(duì)于這一類問題，主要要求支出預(yù)算的準(zhǔn)確性，可以采用程序性決策方法，簡(jiǎn)化決策的程序，提高效率。例外問題是指那些偶然發(fā)生的、新穎的、結(jié)構(gòu)上不甚分明的且具有重大影響的問題，其信息是不夠完整和充分的。例如，在2003年出現(xiàn)了非典，國家的公共衛(wèi)生防疫支出需要大量增加。在2008年的年度，中國的南部、中部的雪災(zāi)和四川“汶川”大地震，導(dǎo)致救災(zāi)性支出的大量增加。對(duì)于這一類問題，則需要在支出預(yù)算的編制過程中具有充分的彈性。

　　具體來說，在支出預(yù)算編制的過程中，首先要求機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)本部門的任務(wù)和目標(biāo)作出清晰的界定，包括制定部門年度戰(zhàn)略目標(biāo)、明確達(dá)到目標(biāo)的途徑和手段以及設(shè)定衡量部門業(yè)績的指標(biāo)體系等等。尤其要注意對(duì)內(nèi)部、外部環(huán)境的變遷的及時(shí)評(píng)估，做好充分的準(zhǔn)備。我們可以借鑒美國聯(lián)邦預(yù)算的實(shí)施—準(zhǔn)備階段，在這一階段，總統(tǒng)、總統(tǒng)行政辦公室的工作人員(特別是管理和預(yù)算辦公室)的官員、各部委和政府機(jī)構(gòu)的官員之間，對(duì)政策、計(jì)劃和預(yù)算含義不斷進(jìn)行交流。對(duì)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的變化、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)中的重要戰(zhàn)略目標(biāo)、對(duì)經(jīng)濟(jì)與政治工作的重心變化等等進(jìn)行充分的分析和對(duì)比，提交預(yù)算申請(qǐng)并討論，據(jù)此提出總統(tǒng)的預(yù)算咨文。

　　2.明確決策目標(biāo)

　　政府應(yīng)在充分了解公共需求及自身運(yùn)作環(huán)境的基礎(chǔ)上制定公共預(yù)算目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)能充分反映公眾的需求和偏好，并有輕重緩急之分，以便提高其指導(dǎo)作用。該目標(biāo)是協(xié)調(diào)各種長期規(guī)劃的基礎(chǔ)，同樣也是預(yù)算決策的基礎(chǔ)。由于各種目標(biāo)間可能會(huì)出現(xiàn)沖突，政府必須在深入分析的基礎(chǔ)上，使它們實(shí)現(xiàn)一定程度的協(xié)調(diào)。一旦這些目標(biāo)確定后，有關(guān)預(yù)算決策的細(xì)化方案即可據(jù)以形成。

　　具體來說，在支出預(yù)算編制的過程中，首先要求機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)本部門的任務(wù)和目標(biāo)作出清晰的界定，包括制定部門年度戰(zhàn)略目標(biāo)、明確達(dá)到目標(biāo)的途徑和手段以及設(shè)定衡量部門業(yè)績的指標(biāo)體系等等。尤其要注意對(duì)內(nèi)部、外部環(huán)境的變遷的及時(shí)評(píng)估，做好充分的準(zhǔn)備。

　　(二)提出備選方案并進(jìn)行選擇

　　這個(gè)過程即西蒙的設(shè)計(jì)階段和抉擇階段，也是核心階段。

　　1.設(shè)計(jì)決策方案

　　設(shè)計(jì)活動(dòng)是決策的第二階段，決策目標(biāo)確定后，就要設(shè)計(jì)決策方案，以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。決策方案是基于對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)因素、社會(huì)關(guān)系的分析而獲得的實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的途徑和辦法。

　　任何備選方案都是由決策目標(biāo)、環(huán)境參量和決策變量三個(gè)基本部分構(gòu)成。其中，決策目標(biāo)由情報(bào)活動(dòng)階段確定，環(huán)境參量和決策變量則由設(shè)計(jì)階段給出。環(huán)境參量是指那些雖然影響決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但無法對(duì)之施加控制作用的因素，它對(duì)行為后果影響重大，需要充分考慮。例如，公共支出中的城市基礎(chǔ)設(shè)施支出預(yù)算，在進(jìn)行決策的過程中，公共設(shè)施的設(shè)計(jì)者們，必須要把自己的發(fā)展計(jì)劃與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)和政治環(huán)境結(jié)合起來加以考慮。因?yàn)�，隨著城市的動(dòng)態(tài)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷變革是公共設(shè)施在幾年內(nèi)就會(huì)變得過時(shí)，政府間關(guān)系的要求也會(huì)使許多財(cái)政安排趨于復(fù)雜化，許多政府的運(yùn)作都接近了法律、經(jīng)濟(jì)和政治的財(cái)政極限。事實(shí)上，這些環(huán)境因素對(duì)支出的影響，無疑要超過建設(shè)計(jì)劃對(duì)其造成的影響。決策變量指那些影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而又可以對(duì)之施加控制作用的因素，如公共工程決策中涉及的資金、技術(shù)、資源、士氣等。因此，方案設(shè)計(jì)階段的基本任務(wù)就是尋找對(duì)可控因素的控制策略，以便在不同狀態(tài)參量下，能保證決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。仍以城市基礎(chǔ)設(shè)施支出預(yù)算為例，政府必須要將基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)計(jì)劃限制在財(cái)政能力之內(nèi)。財(cái)政能力取決于以下幾個(gè)因素：政府經(jīng)常性的支出水平;政府的基本財(cái)政收入能力;基礎(chǔ)設(shè)施本身產(chǎn)生的收入;其他政府或者私人機(jī)構(gòu)在多大程度上可以分?jǐn)傔@項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營成本;政府現(xiàn)有的債務(wù)結(jié)構(gòu)和融資工具等。

　　2.方案的評(píng)價(jià)、選擇與修正

　　這是西蒙理論的第三個(gè)階段。備選方案確定后就要進(jìn)入方案選擇階段。抉擇是一個(gè)過程，需要通過對(duì)方案的評(píng)價(jià)而完成，而確定下來的方案不可能一次盡善盡美，還要進(jìn)一步對(duì)施行結(jié)果進(jìn)一步評(píng)價(jià)，以期逐步修正完善。因此，方案評(píng)價(jià)既是確定試行方案的前提，也是修正方案的前提。正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們把方案的評(píng)價(jià)、選擇、修正結(jié)合起來加以討論。

　　在政府公共支出的方案選擇過程中，使用較多的方法是成本----收益分析法。成本----收益分析提供了一種方法，可以將關(guān)于一個(gè)計(jì)劃的信息組織在一起，并合理確定各個(gè)項(xiàng)目之間的優(yōu)先順序。例如可以對(duì)項(xiàng)目給社會(huì)帶來的收益和項(xiàng)目所耗費(fèi)社會(huì)成本的大小進(jìn)行分析和比較。如果效益大于成本，則這個(gè)項(xiàng)目就是可行的;反之，則不可行�？尚械捻�(xiàng)目之所以能夠改善經(jīng)濟(jì)條件，是因?yàn)轫?xiàng)目所使用的資源帶來的收益要大于別的替代性方案。盡管政府公共預(yù)算的決策過程同時(shí)也是一個(gè)討價(jià)還價(jià)的政治過程，但是，成本----收益分析法還是能夠起到相當(dāng)?shù)淖饔�。第一，成本—收益分析法可以將缺乏政治代言人的潛在收益人的政治影響擴(kuò)大，明確項(xiàng)目成本承擔(dān)者的政治主張。這樣，可以明確項(xiàng)目的成本和收益;在政治談判中，要想忽略缺乏政治代言人的人們的意見，就沒有那么容易了。第二，作為成本—收益分析動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)效率，只是若干公共目標(biāo)中的一個(gè)。即使決策所依據(jù)的主要并非是這些基礎(chǔ)，公共政策所犧牲的潛在收益也是一個(gè)重要的信息。第三，成本—收益分析可以促使公共決策對(duì)各個(gè)備選項(xiàng)目的價(jià)值進(jìn)行集中研究。各個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估及其相關(guān)過程，對(duì)于作出正確的抉擇是至關(guān)重要的，因此，成本—收益分析確實(shí)將注意力集中到了真正重要的問題上。

　　總之，決策目標(biāo)能否全面、經(jīng)濟(jì)、可靠、無副作用的實(shí)現(xiàn)，是方案評(píng)價(jià)應(yīng)回答的主要問題。也是選擇修正方案的依據(jù)。在決策方案未實(shí)施的驗(yàn)前評(píng)價(jià)中，通過上述評(píng)價(jià)，完成方案的評(píng)價(jià)和選擇。在驗(yàn)后評(píng)價(jià)中，來檢驗(yàn)方案的正確性、有效性、合理性和可行性，以便及時(shí)修正決策方案或彌補(bǔ)決策遺漏，從而避免重大決策失誤。需要指出的是，選擇最優(yōu)的決策方案無疑是決策所追求的目標(biāo)，但是在實(shí)際工作中，很難做到最優(yōu)。因?yàn)檫_(dá)到最優(yōu)需要滿足以下條件：(1)找到所有可能的方案。(2)對(duì)每種方案的后果有精確的預(yù)測(cè)。(3)所有方案的后果都有單純的可比性。要滿足這些條件，需要決策者有無限的知識(shí)、信息，顯然，這是不可能的，方案的優(yōu)化總是相對(duì)的。因此，西蒙提出用“滿意原則”代替亞當(dāng)·斯密的“最優(yōu)原則”，即只要找到符合或超過目標(biāo)值的方案即可�！皾M意原則”可能并不是最優(yōu)化的，但從實(shí)踐角度看，卻是最有效的，這也是西蒙對(duì)決策理論的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。

　　(三)決策的執(zhí)行及評(píng)價(jià)

　　這個(gè)階段可以看作是西蒙理論的第四個(gè)階段。公共支出預(yù)算決策的執(zhí)行過程就是對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制的過程。預(yù)算控制經(jīng)歷了三個(gè)階段：通過機(jī)構(gòu)對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行外部控制;通過支出部門對(duì)投入進(jìn)行內(nèi)部控制;產(chǎn)出的管理及決策自由和責(zé)任。

　　外部控制是在預(yù)算發(fā)展的初期各個(gè)國家都建立的機(jī)制，一些國家甚至在其預(yù)算體制已經(jīng)高度發(fā)展的情況下仍然堅(jiān)持外部控制。由于預(yù)算體制具有事前計(jì)劃的特性，所以在執(zhí)行中需要中央機(jī)構(gòu)對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行外部控制，這是預(yù)算的起點(diǎn)。但是，僅僅做到外部控制并不能保證預(yù)算執(zhí)行的有效性，因?yàn)椴煌�的支出�?xiàng)目具有不同的特點(diǎn)和要求，只有具體的支出部門才會(huì)更詳細(xì)的了解這些項(xiàng)目的決策信息，而這是有效決策所必須的。因此，必須由具體的支出部門實(shí)施內(nèi)部控制。內(nèi)部控制可以確保財(cái)政紀(jì)律，但缺乏靈活性及過多關(guān)注對(duì)公共物品的資金支付而忽略其他的問題，如人員過多，權(quán)力集中等等。為此，有一些國家開始強(qiáng)管理責(zé)任、產(chǎn)出和結(jié)果控制。一般認(rèn)為，自主決策可以彌補(bǔ)上述兩種控制制度的不足，但自主決策的權(quán)力需要責(zé)任加以約束，即對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行管理。

　　具體來說，在支出預(yù)算執(zhí)行過程中比較容易出現(xiàn)的問題是項(xiàng)目流用，超支，預(yù)支等等問題，在這個(gè)過程中可以借鑒美國的管理方法。美國對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的管理主要內(nèi)容如下：

　　由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的撥款而不是行政機(jī)關(guān)所提交的預(yù)算，決定了在預(yù)算年度中提供公共服務(wù)可用的資金數(shù)額。這一獲得批準(zhǔn)的預(yù)算不僅成為實(shí)際運(yùn)營活動(dòng)中的管理標(biāo)準(zhǔn)，也是預(yù)算執(zhí)行過程中的一個(gè)至關(guān)重要的工具。既可以指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)營活動(dòng)，也可以確保財(cái)政支出不超過撥款數(shù)額。獲得批準(zhǔn)的預(yù)算為實(shí)際運(yùn)行確立了控制標(biāo)準(zhǔn);在預(yù)算執(zhí)行過程中，針對(duì)一些偏離標(biāo)準(zhǔn)的地方，通過控制系統(tǒng)的運(yùn)行加以糾正。在實(shí)際過程中，該機(jī)制中包含了幾種預(yù)算控制方法：

　　預(yù)防性控制，主要是用來防止一些違背標(biāo)準(zhǔn)的行為。有一些政府建立一些特殊的程序，來對(duì)價(jià)格超出規(guī)定限額的購買活動(dòng)進(jìn)行審議;當(dāng)財(cái)政資金緊張時(shí)，這個(gè)限額標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)相應(yīng)降低。在填寫支票、形成購買活動(dòng)之前，更多的政府會(huì)通過特殊的事前審計(jì)，來確保這種支出活動(dòng)的恰當(dāng)性。

　　過程控制，就是對(duì)財(cái)政支出過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行診斷和修正的活動(dòng)。當(dāng)實(shí)際支出和預(yù)算支出的差異超過一定水平后，差異報(bào)告會(huì)自動(dòng)對(duì)一些特定賬戶發(fā)布停止支付的命令。

　　反饋控制，在預(yù)算周期中開始對(duì)未來年度進(jìn)行糾正。將財(cái)政年度內(nèi)的預(yù)算支出和實(shí)際支出進(jìn)行比較，是下一年預(yù)算的準(zhǔn)備、審議和指導(dǎo)中最重要的信息。

　　總之，在公共預(yù)算的決策過程中充分融合西蒙的決策理論，以科學(xué)的決策過程糾正預(yù)算決策的偏差，使公共預(yù)算能夠以科學(xué)的決策目標(biāo)作為起點(diǎn)，在運(yùn)行過程中實(shí)現(xiàn)良好的控制，通過良好的反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)完整的信息周轉(zhuǎn)，構(gòu)建良性的循環(huán)。最終實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。

　　參考資料

　　[1] Public Expenditure Management Handbook (Washington,D.C.:The World Bank 1998)

　　[2] Southern Economic Journal 39 (April 1973)

　　[3] [美]約翰·L·米克塞爾《公共財(cái)政管理：分析與應(yīng)用》

　　[4] [美]艾倫·�？耍骸懂�(dāng)代公共支出管理方法》

　　作者簡(jiǎn)介：姜竹(1965--)，女，吉林磐石人，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，華中科技大學(xué)博士。