摘要：自2010年開始實施事前績效評估試點以來，北京市確定評估結論為不支持的項目181個，為財政節(jié)省資金41萬元，受到社會各界的廣泛關注。2013年，北京市財政局將事前績效評估的主要內容調整為項目相關性、項目預期績效的可實現性、項目實施方案的可行性、項目預期績效的可持續(xù)性、財政資金投入的可行性及風險五方面。由于項目預期績效的可持續(xù)性的評估重點是通過現有資料分析項目績效能否在未來持續(xù)發(fā)揮作用，是用現在評估將來，因此對其直接論證和在報告中對其進行充分闡述難度較大。而B市A項目事前績效評估工作的開展，為我們論證和闡述該項指標打開了一個突破口。本文在簡要介紹A項目內容和我們如何對該項目出具否定結論的基礎上，分析預期績效的可持續(xù)性論證、闡述的難點，進而提出對其論證、撰寫的建議。

　　關鍵詞：財政支出預期績效；可持續(xù)性評估

　　事前績效評估本著對財政資金的使用負責、對納稅人的錢負責的原則，對項目實施的必要性、可行性、績效目標設置的科學性、財政支持的方式、項目預算的合理性等方面進行客觀、公正的評估，并最終出具建議予以支持、建議部分支持、建議不予支持的意見。由于最終評估結果直接關系到某一項目能否獲得財政資金支持，作為中介機構必須在報告中對各論據進行充分論證，尤其是對評估結論為建議不予支持的項目，更需充分論證不予支持的理由，并提供充分的證據。

　　理論上，對任何一個項目出具否定結論，都必然有一個或幾個關鍵性否定指標，能夠支撐不予支持的評估結論；實踐中，對一個項目出具不予支持的評估結論，往往是通過分析多項指標是否符合要求而得出的綜合性結論。但無論是利用關鍵性否定指標還是利用綜合性結論，都很難通過預期績效的可持續(xù)性來否定一個項目，事前績效評估內容及重點中，也把預期績效的可持續(xù)性排除在外，而將其他四項指標作為了關鍵性否定指標，這足以說明該項指標在事前評估過程論證過程中的特殊性。在以往年度的工作過程中，我們遇到了一個較為特殊的案例，它在項目的相關性、績效目標的明確合理性、實施方案的有效性、財政資金投入的可行性及風險這幾方面都存在問題，但任何一個都無法成為否定該項目的關鍵指標，否定該項目的是由以上四個問題推導出的預期績效的不可持續(xù)性。由該項目，我們也意識到由于預期績效的可持續(xù)性這一指標具有自身的特點，無論是在評估過程中對其進行直接論證還是在報告撰寫中對其闡述都具有較大難度，需要針對不同情況給予特殊處理。

　　一、預期績效的可持續(xù)性的評估難點

　　對于項目預期績效的可持續(xù)性評估主要是評估項目所產生的績效在未來的穩(wěn)定性，即：國家相關政策和組織管理機構的建設等能否保證項目績效的可持續(xù)發(fā)揮；項目預期產出和效果本身是否能持續(xù)發(fā)揮作用。對該項指標的論證難點主要體現在以下幾方面：

　�。ㄒ唬┲苯又�撐證據較難收集，此部分的評估力度薄弱

　　從該指標的評估內容可以看出，與其他各項指標相比，它主要是對項目實施后、未發(fā)生事項進行的評估，也可以說是對其未來穩(wěn)定性的評估，無論是國家政策、組織管理機構還是項目本身的產出和效果，我們都很難收集到直接的證據來證明各內容是否具有可持續(xù)性，尤其是政策的可持續(xù)性，因此，以往評估過程中，對該指標的論證評估基本流于表面。

　�。ǘ�）與其他指標的評估內容有重疊，容易出現重復論證

　　通過對比分析我們可以發(fā)現，其他指標的評估內容和重點中，也會涉及預期績效的可持續(xù)性所要論證的內容。如：項目的相關性對政策的相關性進行了評估，項目預期績效的可實現性需要對項目預期效益可實現程度進行論證，項目實施方案的有效性中涉及到組織機構健全有效性的內容。雖然這些內容在不同的指標里論證的側重點不同，但對政策可持續(xù)性、組織管理機構可持續(xù)、預期產出和效果的可持續(xù)性的論證一般是以政策相關性、預期效益可實現程度、組織機構健全有效性為基礎的，所以在論證過程中可能出現此部分與其他部分評估內容有重疊的情況。尤其是當對政策相關性、預期效益可實現程度、組織機構健全有效性的論證已得出否定性結論時，項目預期績效可持續(xù)性的評估前提已經不成立，如果繼續(xù)將此部分作為重點評估內容，容易成為對其他指標內容的重復性論述。

　　二、個案內容簡介及初步評估結論

�。ㄒ唬﹤�案內容簡介

　　為貫徹《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號）、《財政部、林業(yè)局、保監(jiān)會關于做好森林保險試點工作有關事項的通知》（財金[2009]165號）文件中關于開展森林保險保費補貼的有關精神，鞏固B市集體林權制度改革成果，提高B市林業(yè)抗災減災能力，促進該市林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，B市某部門開展了A試點工作，并擬申報A項目，主要內容是為該市生長和管理正常的生態(tài)公益林購買森林綜合保險，保費總額C萬元，中央財政、地方財政各承擔保費的50%，承保工作由該市某保險公司承擔。保險詳細信息詳見表1。

表1. xx年度B市森林保險基本信息

　　（二）評估結論

　　在大量收集國家、B市關于開展A試點工作的政策文件和指導意見、其他省市開展該試點工作的經驗材料，并對其進行分析的基礎上，我們咨詢了多年從事該試點工作政策研究、試點進展情況實地調研和保險方面的專家，深入了解了國家開展該試點工作的初衷及全國各省市開展試點工作的實際情況和存在的問題，在績效管理和財政管理專家的指導下，我們對該項目初步形成如下評估結論：

　　1.項目相關性方面：

　　（1）國家和B市出臺過關于開展該項試點工作的指導意見和通知，支持該項目的落實，該項目實施的政策依據充分。但實際實施內容與國家的政策導向偏離；（2）項目的實施符合項目單位的法定職能，也符合B市的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現實需求；（3）保險對象為生態(tài)公益林，它在消費和使用上具有非競爭性，在受益上具有非排他性，屬于公共產品的范疇，因此屬于公共財政支持范圍；（4）從項目單位設定的績效目標內容來看，項目產出與效果的相關度不高。

　　2.項目預期績效的可實現性方面：

　　（1）項目績效目標設置的不夠合理、全面，產出指標不夠細化、量化；（2）現有實施方案不能保證項目有效實施，項目預期績效的可實現性不足。

　　3.項目實施方案的有效性方面：

　　（1）項目建立了相應的組織機構，但相關資料中未明確項目責任主體；（2）項目預算測算依據不夠充分，實施方案和增值服務方案均不夠完善。

　　4.項目資金的投入及可行性及風險方面：

　　（1）財政支持方式不符合森林保險政策文件的規(guī)定，資金配套方式缺少支撐依據；（2）項目單位通過直接委托確定承擔單位的方式不夠合理，目前的投保方式不符合保險經營的大數法則，導致資金的投入產出比較低。

　　通過上述分析結論可看出，以上各項指標都存在一定問題，但除項目實際實施內容與國家的政策導向相偏離外，其他問題都不對項目實施構成實質威脅，即其他問題基本可以通過整改完善得以解決，如完善績效目標、實施方案，優(yōu)化財政投入和資金配套方式等。由于國家政策文件中未明確規(guī)定森林保險的范圍，所以單靠項目實際實施內容與國家的政策導向相偏離這一個問題，也無法做出否定該項目的結論。但在分析項目相關性、預期績效的可實現性、實施方案的有效性基礎上，結合業(yè)務專家介紹的我國該項試點工作開展的實際情況，我們發(fā)現項目預期績效的不可持續(xù)存在問題，可以成為關鍵性的否定指標。

　　三、A項目預期績效的可持續(xù)性評估思路與方法

　　在對A試點工作有了一定的了解并進行上述分析的基礎上，我們初步確定了A項目的總體評估結論為不予支持，同時確定了評估思路與方法：以預期績效的可持續(xù)性為關鍵的否定性指標，在對其他各項指標進行充分評估論的基礎上，推導出該項目預期績效的不可持續(xù)，評估過程中需注意區(qū)分該指標與其他指標的評估重點。

　�。ㄒ唬┙M織管理機構的可持續(xù)性

　　組織管理機構在實施方案的有效性評估中已經涉及，可持續(xù)性主要評估項目組織管理機構的穩(wěn)定性，是否有相應措施在機構層面上保障項目可持續(xù)。

　　A項目主管部門與承保保險公司建立了聯席會議制度、建立了聯合工作辦公室，給予了項目組織管理機構保證。在其可持續(xù)性方面，作為組織管理機構的組成單位，一方是政府部門，一方是我國業(yè)務規(guī)模大、綜合實力強的國有財產保險公司，都具有較強的穩(wěn)定性，因此，項目的組織管理機構穩(wěn)定，可持續(xù)性較強。

　�。ǘ�）政策的可持續(xù)性

　　政策的可持續(xù)性側重于分析宏觀政策和行業(yè)環(huán)境本身是否穩(wěn)定、可持續(xù)，而項目的相關性評估重點“政策的相關性”主要強調項目與政策的關聯程度，兩者側重點有所不同。

　　從初步評估結論可以看出，A試點工作的實施是根據國家及B市出臺的關于鞏固集體林權制度改革成果，提高林業(yè)抗災減災能力，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相關指導意見和政策確定的，項目與集體林權制度改革的政策具有相關性。但分析國家整體層面發(fā)布的指導性文件材料發(fā)現，B市試點的內容并未能夠提高林農自愿參保的積極性，與中央文件“鼓勵林農自愿投保”的政策導向偏離。根據上述政策相關但是導向發(fā)生偏離的現狀，政策的可持續(xù)性實際還未能充分評估，我們繼續(xù)探析，把項目實施效果作為影響政策可持續(xù)性的重要指標；業(yè)務專家提供的全國范圍內保險覆蓋率和保險賠率方面的研究數據給予此部分評估以充分支撐信息。據專家介紹，從全國參加森林保險保費補貼試點5年以來的實際情況看，我國森林保險試點的效果不佳：一方面，保險覆蓋側重點偏離；另一方面，保險賠率確立不合理導致財政資金使用效率低。結合項目實施內容與政策導向偏離的情況，我們認為該政策是否會可持續(xù)實施、中央層面指導文件是否會發(fā)生調整都無法確定。

　�。ㄈ�）預期產出及效果的可持續(xù)性

　　預期產出及效果的可持續(xù)性需要與產出與效果相關性、項目預期效益可實現程度的論述重點相區(qū)別。產出與效果相關性側重于項目的產出是否能帶來預期的效果，項目預期效益可實現程度側重于對影響效果實現的外部風險進行評估，而可持續(xù)性評估重點是在認可產出和效果相關的基礎上對產出及帶來的效果是否能長期、可持續(xù)發(fā)揮作用進行評估，因而對于前兩項評估內容的充分分析能為后者的評估給予支撐。

　　A項目效果為實現風險轉移，逐步建立專業(yè)化生態(tài)公益林風險保障體系，而項目產出僅僅是為生態(tài)公益林投保，并沒有關于建立森林災害防范的監(jiān)測、預防、應急、處置四大保障體系方面的方案措施。同時，由于保險金額僅能給予小部分資金賠付，實現風險轉移與專業(yè)化生態(tài)公益林風險保障體系兩方面的項目效果均難以實現。正因為項目產出與效果相關度低，加之實施方案和增值服務方案不夠完善且未得到有效落實，使得項目預期效益的可實現性不足。

　　基于以上兩者的分析，項目預期效益已經缺少了可持續(xù)的基礎，因為它需要認可產出和效果相關的基礎上實現，如果項目產出無法實現現有的項目效果，那么就更無法保障未來的可持續(xù)性。

　　綜上，本項目政策的可持續(xù)性和預期產出和效果的可持續(xù)性評估并沒有直接尋求評估證據，而是借助其他指標對應的評估內容作為支撐，在已得出結論的基礎上對可持續(xù)性進行分析。組織機構的可持續(xù)性本項目能夠收集到直接支撐材料，其他項目如果在無法直接評估的情況下，也可借助間接方式進行評估。

　　四、對預期績效可持續(xù)性的評估建議

　　上文已介紹了預期績效可持續(xù)性的評估難點內容以及個案的評估思路與方法，基于以上介紹，我們對于預期績效可持續(xù)性評估給予以下建議。

　　全面了解項目內容，初步評估各項指標，借助專家力量，明確預期績效可持續(xù)性在整個評估中所起的作用：

　�。ㄒ唬┤绻�預期績效可持續(xù)性是關鍵性否定指標，可借助其他指標，形成延續(xù)性評估

　　由于該指標難以直接獲得評估證據及與其他指標內容有重疊的特點，建議在其他指標論證充分的前提下，將可持續(xù)的評估作為一項延續(xù)性評估，從側面推導出預期績效的可持續(xù)性。此時，該指標的論證過程相對具有總結性特點，可以在項目財政資金投入的可行性及風險評估內容完成之后，最后評估此項內容。同時，應明確預期績效的可持續(xù)性與其他評估指標的側重點不同，保障評估內容的相互獨立，避免論述上的重復。

　�。ǘ�）當其他評估指標已明顯表明項目不可持續(xù)，對預期績效可持續(xù)性的論證可簡要歸納或省略

　　對預期績效的可持續(xù)性進行評估實際有賴于對其他幾項指標的的評估成果。如果出現實施方案不可行、預期績效不可實現等明顯表明項目存在重大缺陷，項目無法實施的情況，就說明項目預期績效確實是不可持續(xù)的。在此情況下，對該項指標的論證已無實際意義，在論證時，可用出現重大缺陷的指標否定該指標，或直接將該指標的論證省略。