摘 要：本文以北京市財政局試點實施市級預算部門整體支出績效自評工作為背景，用舉例論證的方式，從報告內(nèi)容的完整性、結(jié)構(gòu)的清晰性、分析的透徹性和內(nèi)容的客觀公正性四方面闡述了部門自評報告的撰寫方法，用分析論證的方式闡述了目前部門自評結(jié)果應用中存在的問題和部門自評績效標準選擇中可能遇到的問題，并針對結(jié)果應用問題提出了建議性措施，針對標準選擇的可能問題提出了解決方案，以期進一步推進部門整體支出績效自評工作的完善。
　　
　　關(guān)鍵詞：部門預算支出；績效自評
　　
　　北京市財政局自2006年開始探索開展績效評價以來，目標逐步從“增量擴面”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變，觀念逐步從“事后評價”向“事前評估”轉(zhuǎn)化，重點逐步從“項目評價”向“綜合性評價”轉(zhuǎn)移，指標體系逐步從“業(yè)務、財務指標”向“決策、管理、績效指標”轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)預算部門全過程績效管理。近年來，北京市財政局又以“精質(zhì)實效”為目標，著力練好內(nèi)功，不斷提升工作質(zhì)量，提高工作績效，全面構(gòu)建“縱向-橫向-重點-內(nèi)生動力-外部合力”“五位一體”的績效評價網(wǎng)格化管理體系[1]。其中，橫向即指實現(xiàn)“財政組織評價”與“部門自行評價”相結(jié)合的預算績效管理全覆蓋。在最初推出市級預算部門自行組織實施財政項目支出績效評價工作后，結(jié)合“綜合性評價”的重點轉(zhuǎn)移方向，北京市財政局又于2013年開始試點實施市級預算部門整體支出績效自評。本文結(jié)合2013和2014連續(xù)兩年的部門整體支出績效自評工作經(jīng)驗，總結(jié)了部門自評報告撰寫方法、部門自評結(jié)果應用方式以及部門自評中績效評價標準的選擇和應用三方面的內(nèi)容，以備業(yè)內(nèi)同仁共享并繼續(xù)深入探討。
　　
　　一、部門自評報告撰寫方法
　　
　　根據(jù)《北京市財政局關(guān)于印發(fā)〈北京市財政支出績效評價實施細則〉的通知》（京財績效〔2013〕2772號）（以下簡稱“實施細則”）對績效評價報告的內(nèi)容要求，即“依據(jù)充分、真實完整、層次分明、邏輯清楚、用詞準確、分析透徹、客觀公正、重點突出、頁碼和目錄齊全”。本文從內(nèi)容完整性、結(jié)構(gòu)清晰性、分析透徹性、客觀公正性四方面總結(jié)了自評報告的撰寫方法。
　　
　　（一）內(nèi)容完整性方面
　　
　　1. 充分利用部門提交的重要資料
　　
　　部門自評不同于財政評價，時間短，深入度相對不足。在自評工作開展前期收集部門資料時，中介機構(gòu)工作人員應根據(jù)當?shù)刎斦�部門出臺的針對部門整體支出績效評價工作的開展要求，結(jié)合自身經(jīng)驗有側(cè)重地收集部門整體資料，并充分地利用這些資料，一方面有利于了解被評價部門的整體支出情況；另一方有利于后期撰寫自評報告。如，部門提供的《部門整體支出績效目標申報表》，可以完成“一、部門概述”中“（三）績效目標”內(nèi)容的撰寫；結(jié)合與部門主體職能相關(guān)的中長期規(guī)劃、當前行業(yè)的發(fā)展趨勢或遭遇的瓶頸以及中介機構(gòu)工作人員自身經(jīng)驗等，可以完成“四、績效管理和實現(xiàn)過程分析”中“（一）績效目標評價分析”內(nèi)容的撰寫；結(jié)合部門提供的年度工作總結(jié)或部門獨立撰寫的績效報告等總結(jié)性材料，可以初步判斷部門整體產(chǎn)出和效果的實現(xiàn)情況，在此基礎上輔以其他反映部門項目完成情況和實施效果的證據(jù)資料，可以完成“（四）產(chǎn)出及效果實現(xiàn)評價分析”內(nèi)容的撰寫。
　　
　　2. 結(jié)果導向的填空處理方式
　　
　　由于部門自評時間相對較短，要在短期內(nèi)收集整理并分析完所有資料準備清單上的資料，對于部門和中介機構(gòu)而言，都是吃力不討好且影響整體工作進度和效率的事。所以，我們在完成報告中部分內(nèi)容時，采取了結(jié)果導向的填空處理方式，即設計出大致的框架，相關(guān)基礎數(shù)據(jù)信息由部門補充填寫，但前提是要跟部門溝通好，他們必須對數(shù)據(jù)信息的真實性負責，如：

  （5）基礎信息管理情況分析
　　基礎數(shù)據(jù)信息管理方面，××（部門名稱）通過……，及時收集了解各二級單位職工總數(shù)、離退休人數(shù)、……等基礎信息，……的使用保障了基礎數(shù)據(jù)信息的真實、完整、準確。會計信息管理方面，××（部門名稱）本級處室及二級單位采用了……，保證了會計信息、數(shù)據(jù)的準確性、一致性�！�…評價認為，部門基礎數(shù)據(jù)信息和會計信息資料的真實性、完整性、準確性較好。
　　
　　（二）結(jié)構(gòu)清晰性方面
　　
　　1. 巧用過渡，承上啟下。

    無論是同一段落的兩部分內(nèi)容的銜接，還是相鄰段落之間的承接，都可以通過巧妙的文字處理，使整篇文章結(jié)構(gòu)緊湊，過渡自然，如：

  （2）資金分配針對××（部門名稱）對所辦醫(yī)院的國有資產(chǎn)和資源配置方面的監(jiān)督管理，××（部門名稱）制定了《北京市××局關(guān)于印發(fā)醫(yī)用設備配置管理暫行辦法》并嚴格落實，使購置醫(yī)用設備的資金決策更加程序化、透明化。在其他涉及財政資金分配的領域，××（部門名稱）雖然沒有制定專門的管理辦法，但在資金分配過程中，均能夠……。
　　為了了解部門在項目資金投入方面的重點，評價工作組對××（部門名稱）各項目單位填寫的項目執(zhí)行情況表，按……”。

    此例中，“在其他涉及財政資金分配的領域”和“為了了解部門在項目資金投入方面的重點”分別起到了段落內(nèi)部和段落之間內(nèi)容過渡的作用。
　　
　　2. 關(guān)注邏輯，前后通達
　　
　　當一段話首句有總結(jié)性的陳述時，該段話后面文字的內(nèi)容一定要呈現(xiàn)首句中表述的每一層意思，如：

  3. 目標量化程度分析××（單位名稱）對項目的產(chǎn)出數(shù)量和產(chǎn)出進度指標進行了一定的量化，但指標的整體量化程度不夠。已量化指標方面，數(shù)量指標未進一步分項闡述擬購置設備的名稱和臺/套數(shù)，進度指標未根據(jù)各設備的實際情況進行分階段細化設置；未量化指標方面，效益指標部分內(nèi)容僅從定性描述的角度闡述，如“減少患者等待時間”、“提高診斷、手術(shù)水平間”，未從設備投入使用后患者等待時間縮減量、設備使用率、重病治療范圍擴大量、疾病治愈率等方面進行量化。　　

　　此例中，“已量化指標方面”和“未量化指標方面”從大的層面印證了指標整體量化程度不夠；在已量化指標方面，分別闡述數(shù)量指標和進度指標設置不夠完善的地方，與首句中“進行了一定的量化”相呼應，也是整體量化程度不夠在小的層面的體現(xiàn)。
　　
　　（三）分析透徹性方面——圖表與文字的無縫對接
　　
　　一份“高大上”的評價報告，僅有文字分析或僅有圖表列示是遠遠不夠的，圖表和文字的結(jié)合往往更能讓閱讀報告的人對報告所要闡述的內(nèi)容印象深刻，如市××局2013年度自評報告初稿中產(chǎn)出數(shù)量指標分析中僅用表列示了市××局2013年度11個處室跟蹤項目完成情況，并未對表中數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)背后的原因進行較為詳細的闡述，使該部分內(nèi)容看起來單一。修改后為：

　　從表1可看出，處室4、處室5、處室9分別有3個、1個、1個項目未全部完成，全部完成項目個數(shù)占本處室跟蹤項目總數(shù)的比例分別為82.4%、87.5%、83.3%。其中，處室4未完成的3個項目為WLT、DB、FT廠2013年度運行費項目，未完成原因為供電問題未能及時解決，影響了污水處理進度；處室5未完成的項目為節(jié)水器具質(zhì)量提升行動項目，未完成原因為節(jié)水性能檢測工作未全部完成，16.57萬元尾款尚未撥付；處室9未完成的項目為水務系統(tǒng)國際交流費項目，未完成原因為根據(jù)市××局與法國賽納大湖流域管理局、國際水資源辦公室共同簽署的防汛管理合作備忘錄合作框架，計劃由6人組團赴法國、荷蘭參加巴黎防洪技術(shù)國際研討會并開展防洪技術(shù)交流與合作事項，定于2014年1月19日-26日實施。
　　
　　（四）客觀公正性方面——虛實結(jié)合的迂回處理方式
　　
　　由被評價部門直接委托第三方開展自評的牽頭單位大部分是被評價部門的財務處，在第三方主導形成的自評報告里，財務處可能并不希望看到其他業(yè)務處室沒有在相關(guān)工作匯報中明確指出的內(nèi)容，那么，作為第三方，在撰寫某一項指標的分析內(nèi)容時，應盡量使用其他業(yè)務處室在相關(guān)工作匯報中已明確指出的內(nèi)容作為例子，如市××局2013年度自評報告初稿中產(chǎn)出進度指標的分析內(nèi)容僅為“截至2013年12月31日，市××局財政資金支出預算執(zhí)行率為80.78%，部分項目執(zhí)行進度緩慢”，但在評價會當天排水管理處在對自身工作進行總結(jié)匯報時，提到了未在年度內(nèi)完成的項目具體情況，所以此部分采用實寫，修改后定稿為：“截至2013年12月31日，市××局財政資金支出預算執(zhí)行率為80.78%，部分項目執(zhí)行進度緩慢，如，PSGL處的WLT、DB、FT廠2013年度運行費項目，其中，DB廠在2013年12月開始運行，WLT、FT廠在2014年開始運行。”
　　
　　又如，產(chǎn)出質(zhì)量指標分析內(nèi)容為：“根據(jù)市××局2013年度預算績效管理全過程跟蹤過程中，各項目具體實施單位提交的績效跟蹤分析表，84個項目的整體完成質(zhì)量較好，但因部分項目在立項申報時未制定明確細化的項目產(chǎn)出質(zhì)量指標，項目的實際產(chǎn)出質(zhì)量難以準確判斷�！庇捎谧栽u時間短，部門年度預算項目多，作為第三方不可能對每個項目的實際產(chǎn)出質(zhì)量都進行實地考察確認，僅能從各單位提交的跟蹤分析表里略知一二，并結(jié)合我們自身經(jīng)驗對最初申報材料中指標設置存在的問題進行常規(guī)性分析和判斷。另外，如果這種問題是科室普遍存在的，盡量不要單獨舉例，避免在業(yè)務處室問題處理上有失公允。我們的目的是指出部門存在的問題，引起部門重視并學習改進。
　　
　　二、部門自評結(jié)果應用方式
　　
　　評價結(jié)果應用是評價工作能否取得實效的保證，也是確保該項工作持續(xù)、深入開展的基本前提。根據(jù)《實施細則》，績效評價報告應及時提交預算部門相關(guān)領導，為部門決策和管理考核提供參考，同時反饋被評價項目單位，為加強預算績效管理提供依據(jù)。對績效評價報告中反映的問題，被評價項目單位應采取措施進行整改、完善，并上報整改結(jié)果[2]。
　　
　　目前績效評價結(jié)果的應用方向主要有以下四個方面:
　　
　　1. 預算安排：建立激勵約束機制。將評價結(jié)果反饋給預算編制部門，并根據(jù)績效的好壞來安排預算。項目單位、主管部門將評價結(jié)果作為編報年度部門預算的依據(jù)；財政部門將評價結(jié)果作為安排部門預算的依據(jù)。
　　
　　2. 反饋整改：建立反饋整改機制。評價結(jié)果反饋被評價單位，項目單位要針對存在的問題提出整改措施，以不斷提高項目支出績效。
　　
　　3. 公眾監(jiān)督：建立評價信息報告制度。評價結(jié)果可向同級人大或政府報告，也可采取適當方式予以公開，增加財政資金使用的透明度，使公眾了解有關(guān)公共項目支出的實際績效，接受社會公眾的監(jiān)督。
　　
　　4. 政府問責：將績效評價結(jié)果作為對政府有關(guān)部門工作考核的重要依據(jù)，并可將評價結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯(lián)系。
　　
　　針對部門自評結(jié)果的應用，可以參照上述四個方面開展，但因部門自評受時間因素和組織方式（指不同于財政評價的組織方式）的影響，導致部門自評結(jié)果應用效果不夠理想，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是部門自評結(jié)果反映部門下屬單位預算績效管理情況的深入度不夠，主管部門根據(jù)結(jié)果對下屬單位進行下一年度預算安排的參考價值不大；二是部門對自評結(jié)果的重視程度不足，委托中介機構(gòu)開展自評并提交自評報告給財政部門只是完成指定的硬性指標任務，并未針對自評報告中提出的問題提出整改措施，導致“績效年年評，類似問題年年有”的現(xiàn)象；三是受宣傳力度不夠、公眾自主監(jiān)督意識不強等因素的影響，部門自評結(jié)果公開的有效性不足，公開的形式多于公開的實用價值；四是將自評結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯(lián)系的問責機制尚未有效落實，也在一定程度上影響了部門對自評結(jié)果的重視程度。
　　
　　針對上述問題，結(jié)合當前實際，建議從以下四個方面采取措施加強部門自評結(jié)果的應用：一是加強部門自評再評價工作的開展力度，促使部門和參與評價的第三方在開展自評工作中更加嚴格地執(zhí)行當?shù)卣�府對自評工作的各項要求；二是要求部門在按規(guī)定提交部門自評報告的同時，一并提交針對存在問題的整改報告，并將整改報告作為下一年度安排部門預算的重要參考依據(jù)；三是通過新聞、報刊等媒體宣傳政府信息公開政策，鼓勵公眾參與政府工作監(jiān)督，設置有效的開放渠道供公眾實時向有關(guān)部門反饋監(jiān)督情況，并及時就反饋問題做出回應；四是組織專業(yè)人員采取專題研究的方式，研究并制定具備可操作性的措施，落實將自評結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯(lián)系的問責機制。
　　
　　三、部門自評中績效評價標準的選擇與應用
　　
　　評價標準是財政支出績效評價體系的核心要素之一，是對每項評價指標進行評分的標準，是評價工作的基本準繩和標尺，是最后進行評價計分的依據(jù)，它決定了評價目標能否實現(xiàn)以及評價結(jié)果是否公平準確[3]。
　　
　　目前財政支出的評價標準一般有計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準、其他經(jīng)財政部門確認的標準四種。其中，計劃標準是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數(shù)據(jù)作為評價的標準；行業(yè)標準是指參照國家公布的行業(yè)指標數(shù)據(jù)制定的評價標準；歷史標準是指參照同類指標的歷史數(shù)據(jù)制定的評價標準[4]。
　　
　　上述標準中有的是定量標準，有的是定性標準。實際評價中具體選用哪種標準，主要根據(jù)評價目的、對象特點、評價環(huán)境、信息采集、技術(shù)標準的適應范圍等條件來確定。
　　
　　定量標準通常是建立在數(shù)據(jù)資料及有關(guān)統(tǒng)計信息的基礎上，綜合運用統(tǒng)計學的方法，對標準值進行測定。目前使用中更多的定量標準是計劃數(shù)。
　　
　　定性標準是定性指標進行綜合分析判斷的客觀參照，在績效評價中，許多指標，尤其是許多效果指標都難以量化，所以定性指標和標準在績效評價中的作用是不可或缺的。
　　
　　在開展自評工作時，由于部門職能和開展業(yè)務的特殊性，可能會遇到?jīng)]有標準的情況。這時，要根據(jù)具體項目實際情況確定標準。在目前實踐中，標準的主要來源有三個方面：一是有關(guān)政策規(guī)定和預定績效目標；二是將標準分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四檔，由評價人員直接判斷；三是對相關(guān)數(shù)據(jù)匯總后計算平均值，均值以上為優(yōu)秀或良好，均值以下為一般或較差。
　　
　　從財政項目支出績效自評轉(zhuǎn)向部門整體支出績效自評，是績效自評工作從“項目評價”轉(zhuǎn)向“綜合性評價”的試點，這一新探索必將進一步增強部門財政支出責任和效率意識，樹立“用錢必問效、無效必問責”的績效管理理念，促使部門從整體上提升預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效管理等能力和水平，提高財政資金使用效益，促進部門更好地履行職責。因此，我們要直面改革試點中遇到的困難和問題，與行業(yè)內(nèi)的專家和資深工作人員等共同研究解決方案和應對措施。