摘要：隨著財政部門不斷擴(kuò)大財政支出績效評價試點范圍，財政補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目績效評價越來越受到有關(guān)部門的關(guān)注。本文在評價實踐的補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目基礎(chǔ)上，結(jié)合補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目特點，初步探討補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目績效評價的重點及存在的主要問題。

為提高財政資金使用效率和效益，使公共財政資金真正做到用之于民，近年來財政部門在逐漸推行財政支出績效評價工作。財政支出績效評價（以下簡稱“績效評價”）是指財政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。從最早開始試點項目支出績效評價，到嘗試探索部門整體支出的績效評價，財政部門在不斷擴(kuò)大績效評價對象的類型與范圍，其中項目支出是財政部門開展績效評價的重點。按照項目性質(zhì)、資金用途等不同，可以將項目劃分為不同類型，補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目就是其中一種。比較典型的補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目是一些公益性、社會性較強(qiáng)的項目，或者是一些高科技的項目，為了提高市場競爭能力，財政資金予以補(bǔ)貼，還有企業(yè)虧損補(bǔ)貼項目等。本文主要結(jié)合已有績效評價項目案例，初步探討補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目績效評價的重點及難點。

一、基于評價實踐的補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目概況

 1.補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目的定義及分類

財政補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目，是政府為達(dá)到某種特定目的，實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)或社會功能，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的發(fā)展安排專項資金予以支持，直接或間接向企業(yè)或個人提供無償?shù)呢敻晦D(zhuǎn)移的項目。財政補(bǔ)貼（補(bǔ)助）目的包括很多方面，如提高企業(yè)市場競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)機(jī)會，改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境，或是鼓勵私有資本投入到一些經(jīng)濟(jì)性較弱、公益性較強(qiáng)的領(lǐng)域等，最終目標(biāo)為創(chuàng)造出更多的社會產(chǎn)品和福利。根據(jù)補(bǔ)貼目的不同，可以將財政補(bǔ)貼（補(bǔ)助）項目分為不同類型，如污染減排類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持類、公益性類、基金類、弱勢群體生活補(bǔ)助類等。

   2.補(bǔ)貼類項目特點

財政補(bǔ)貼形式通常有多種形式，對于補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目，補(bǔ)貼方式主要有現(xiàn)金補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼兩種�，F(xiàn)金補(bǔ)貼是指對補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目采用現(xiàn)金的形式給予補(bǔ)貼，通常在財政撥款時明確規(guī)定了資金用途，補(bǔ)貼個人類項目基本采用的都是現(xiàn)金補(bǔ)貼形式。利息補(bǔ)貼是指對項目建設(shè)或經(jīng)營者(一般指企業(yè))的銀行貸款利息給予一定補(bǔ)貼，目的是減少其銀行貸款的成本。利息補(bǔ)貼使得原有資金使用方式由直接投入、全額投資轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投入、部分出資，降低企業(yè)的資金成本，能起到杠桿作用，帶動投資的增加，其乘數(shù)效應(yīng)遠(yuǎn)大于其他方式。一般而言，利息補(bǔ)貼被較多的利用在對高科技研發(fā)企業(yè)或中小企業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼當(dāng)中。

二、補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目績效評價重點

1.項目立項論證充分性

績效評價最為關(guān)注投入的財政資金是否能夠產(chǎn)生績效，國內(nèi)外很多學(xué)者從不同角度考察了財政補(bǔ)貼的績效，一般的國外學(xué)者認(rèn)為財政補(bǔ)貼在促進(jìn)就業(yè)、技術(shù)革新方面有效果，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有顯著效果。國內(nèi)學(xué)者研究認(rèn)為財政補(bǔ)貼沒有顯著增強(qiáng)受補(bǔ)貼企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效和社會績效。由于外部環(huán)境不一樣，財政補(bǔ)貼績效研究得出的結(jié)果也不一樣。因此，對于財政補(bǔ)貼（補(bǔ)助）項目，尤其是補(bǔ)貼企業(yè)類的高科技項目，財政資金只占項目總投入資金的一部分，補(bǔ)貼資金產(chǎn)生效果如何，對企業(yè)以及整個行業(yè)所發(fā)揮作用體現(xiàn)在哪些方面，需要在項目立項之前進(jìn)行充分論證，從而確保項目立項的充分性、可行性及有效性。立項論證是否充分是衡量補(bǔ)貼資金效果實現(xiàn)的首要環(huán)節(jié)。

2.補(bǔ)貼對象情況的明確性

補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目中，受補(bǔ)貼對象是資金實際使用者及受益者，補(bǔ)貼對象的確定關(guān)乎補(bǔ)貼資金效益有效發(fā)揮的關(guān)鍵。首先，項目需明確規(guī)定補(bǔ)貼資金支持方向、范圍及使用界限，并與其他相似內(nèi)容資金支出予以區(qū)分，如社會弱勢、困難人員的生活補(bǔ)助費，需明確基本醫(yī)療與大病補(bǔ)助、基本生活費與特殊飲食費等資金使用界限及范圍。其次，選擇的補(bǔ)貼對象需符合補(bǔ)貼資金所支持方向與范圍，滿足補(bǔ)貼資金所要求的有關(guān)條件。項目單位在遴選補(bǔ)貼對象時，受各種主觀及客觀因素影響，往往存在所補(bǔ)貼對象與資金支持方向不盡相符的情況，在一定程度上影響項目實施效果。因此，在評價過程當(dāng)中，需重點關(guān)注補(bǔ)貼對象的具體情況，深入了解項目單位所選擇的補(bǔ)貼對象是否與補(bǔ)貼資金支持方向一致，是否符合辦法相關(guān)規(guī)定及要求。

3.管理制度（辦法）的健全性

一般而言，補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目主要是對個人及企業(yè)的資助，可以說，項目是由各個同類別的子項目組成，為保障項目順利實施，項目需制定專門的資金管理辦法。在決策階段，辦法需明確項目支持方向、范圍、方式以及資金申請、審批程序、調(diào)整、使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，在實施階段，需具體明確補(bǔ)貼對象評審程序、標(biāo)準(zhǔn)，以及確定補(bǔ)貼對象后，項目單位所應(yīng)采取的后續(xù)監(jiān)管、驗收及績效跟蹤措施等。管理制度是否健全、內(nèi)容是否全面細(xì)化與項目執(zhí)行好壞具有直接關(guān)系。

4.項目效果的顯著性

項目產(chǎn)出及效果是績效評價的重點內(nèi)容。補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目中，一般項目產(chǎn)出比較清晰、明確，而項目效果則較難總結(jié)、體現(xiàn)與挖掘。尤其是對一些高層次、高素質(zhì)人才的科研資助基金以及對企業(yè)高科技項目補(bǔ)貼，項目實施后在短時期內(nèi)難以充分發(fā)揮其成效，且其經(jīng)濟(jì)社會效益程度難以準(zhǔn)確衡量，與補(bǔ)貼資金投入的相關(guān)性難以準(zhǔn)確界定。因此，該類項目實施效果是否顯著，如何體現(xiàn)是績效評價的重點及難點。

三、補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目管理中存在的主要問題

（1）績效目標(biāo)設(shè)置不夠明確、清晰

該類項目一般屬于延續(xù)項目，立項之初制定有相應(yīng)的中長期規(guī)劃，項目具有長期目標(biāo)、年度目標(biāo)及具體績效指標(biāo)。評價發(fā)現(xiàn)，大部分項目對績效目標(biāo)內(nèi)容的設(shè)定不夠明確、清晰，有些僅僅闡述項目工作內(nèi)容，缺乏項目實施所應(yīng)達(dá)到預(yù)期效果，或是績效指標(biāo)內(nèi)容描述性居多，量化不夠，項目績效目標(biāo)設(shè)置有待進(jìn)一步完善。

（2）項目管理制度有待建立健全

為確保項目順利實施，大部分項目制定有專門的項目管理制度，但也有少部分項目缺乏相應(yīng)的管理辦法或規(guī)定。對于有管理辦法的項目，辦法內(nèi)容主要對資金用途和管理做出了一些原則性的規(guī)定，用以明確項目資金來源、支持方向、支持范圍、支持方式以及申請審批程序等，而關(guān)于資金申報、調(diào)整、使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼（補(bǔ)助）對象評審標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)監(jiān)管措施等內(nèi)容規(guī)定均不夠具體、細(xì)化，不利于項目組織實施。

（3）項目執(zhí)行有效性不足

實施過程中，大部分項目未能按照管理辦法規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。如遴選補(bǔ)助（補(bǔ)貼）對象方面，管理辦法中規(guī)定了資金支持對象及范圍，但實際存在部分補(bǔ)貼（補(bǔ)助）對象不符合管理辦法相關(guān)條件及要求。資金使用方面，也存在部分補(bǔ)貼（補(bǔ)助）對象或其所屬單位未按項目資金開支范圍使用的現(xiàn)象。

（4）項目后續(xù)監(jiān)管及績效跟蹤有待加強(qiáng)

對于補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目，大部分項目單位對項目實施進(jìn)行的工作主要集中在項目前期決策部分，如確定資金支持對象、將資金撥付至補(bǔ)貼對象等，至于后期項目資金使用，產(chǎn)生效益及效果情況，項目單位普遍跟蹤、監(jiān)管不足，尤其是項目績效跟蹤方面，效益相關(guān)信息資料收集較為匱乏，未能及時對補(bǔ)貼對象統(tǒng)計相關(guān)績效數(shù)據(jù)，項目整體效益體現(xiàn)不夠完整。

四、對補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目績效評價工作的建議

1.加強(qiáng)項目前期論證及過程管理

建議項目單位加強(qiáng)補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目前期論證過程，保證項目實施可行性及預(yù)期效果的可實現(xiàn)性。針對項目實際情況，制定出明確具體的項目管理制度（辦法），并在補(bǔ)貼對象遴選、資金執(zhí)行、監(jiān)管、績效跟蹤等方面予以嚴(yán)格執(zhí)行，確保補(bǔ)貼資金效益的最大化。

2.充分考慮項目的可評價性

補(bǔ)貼（補(bǔ)助）類項目的效益及效果體現(xiàn)具有一定的滯后性與長期性，且對已完成項目的評價發(fā)現(xiàn)，由于資金下?lián)軙r間較晚，以及補(bǔ)貼資金支持項目實施周期較長等因素，項目評價時，預(yù)期任務(wù)和目標(biāo)尚未全部完成，項目產(chǎn)出及效果可評價性較低。建議財政部門選擇這類項目進(jìn)行績效評價時，充分考慮項目特點，在確保項目實施完成的一段時間之后，再予以進(jìn)行評價，提高項目可評價性。

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