摘要：軟課題類項目財政支出（以下簡稱“軟課題類項目”）是財政支出的一個重要組成部分，近年來，隨著財政支出績效評價工作的不斷深入，政府越來越重視“軟投入”的產(chǎn)出和效果。軟課題類項目因涉及委托內(nèi)容多、項目效益短期內(nèi)不可見等特點，一直以來是績效評價一個難點。本文通過梳理軟課題類項目的定義、分類、特點和績效評價中存在的問題，同時以A部門為例，對軟課題類項目管理中的問題進行總結(jié)，同時針對軟課題項目績效評價的特點及存在的問題，對軟課題類項目績效管理提出參考建議。

一、軟課題類項目定義和分類

（一）軟課題類項目定義

軟課題類項目一般指：以促進經(jīng)濟、科技、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨，以提高科學(xué)管理和決策水平為目標，以為各級領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)依據(jù)為根本目的，針對管理和決策實踐中的系統(tǒng)性、復(fù)雜性問題，綜合運用自然科學(xué)和社會科學(xué)知識、定量和定性方法進行的具有前瞻性、實用性的專題研究項目。

（二）軟課題類項目分類

軟課題類項目按照不同的劃分維度可分為不同的類型，其中：按研究類型，可分為基礎(chǔ)研究類、應(yīng)用研究類、軟科學(xué)研究類；按項目經(jīng)費來源及項目級別，可分為國家級軟課題研究項目、省部級軟課題研究項目、廳局級軟課題研究項目、橫向課題研究項目、項目單位自行立項的軟課題類項目；按組織管理方式，可分為項目單位自行研究類、委托專業(yè)機構(gòu)研究類；按研究周期，可分為年度內(nèi)軟課題類項目、跨年度軟課題研究類項目等。

二、軟課題類項目績效評價的特點及存在的問題

（一）軟課題類項目績效評價的特點

軟課題類項目是自然科學(xué)、社會科學(xué)、技術(shù)科學(xué)、思維科學(xué)與哲學(xué)的相互交叉，逐漸發(fā)展形成的具有高度綜合性的新興學(xué)科群，涵蓋了從設(shè)想、立項、實施、驗收、成果應(yīng)用的全過程。該類項目一般可分為三個階段：選擇階段、實施階段和完成階段，其中項目選擇階段主要是從多個方案中選擇最合適的項目方案；項目實施階段主要是在規(guī)定的時間和成本等限制條件下完成項目，達到預(yù)期目標；項目完成階段主要是整理、評價研究成果并進行研究成果推廣應(yīng)用。從績效評價的角度來看，軟課題類項目具備以下特點：

1.項目組織管理方式的外委

軟課題類項目的組織管理方式一般包括兩種：一種是由項目單位自行進行組織管理和課題研究；另一種是項目單位委托專業(yè)機構(gòu)進行課題研究和組織管理。目前從實際工作來看，軟課題類項目通過對外委托開展的內(nèi)容較多即項目承擔(dān)單位通過簽訂服務(wù)協(xié)議和合同的方式將具體的研究任務(wù)委托相關(guān)機構(gòu)進行。

2.績效的差異性和多樣性

隨著軟課題類項目的進一步細化，不同類型軟課題類項目的項目目標和績效表現(xiàn)具備差異性和多樣性的特點，以研究類型的劃分標準為例：基礎(chǔ)研究類項目注重理論創(chuàng)新，應(yīng)用研究類項目側(cè)重技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用，軟科學(xué)研究類項目則側(cè)重為提升決策科學(xué)化、民主化水平提供策略方面的支撐等。相應(yīng)地，不同研究類型項目的主要績效形式也不同，在主要績效形式具備差異的基礎(chǔ)上，不同類型項目的具體績效表現(xiàn)形式又具備一定的多樣性。如，以應(yīng)用研究類項目為例，通常會有一定的技術(shù)創(chuàng)新，但往往也伴隨著以形成新的標準值或參數(shù)、研究方法和思路為表現(xiàn)形式的理論創(chuàng)新，即應(yīng)用研究類項目成果往往也會體現(xiàn)出基礎(chǔ)研究類項目的成果特點。

3.研究成果的不確定性

軟課題類項目的研究成果通常存在不確定性，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是研究類項目屬于探索性質(zhì)，存在失敗的可能性，尤其是基礎(chǔ)研究類項目和應(yīng)用研究類項目，可能無法在規(guī)定時間內(nèi)取得成功的研究成果；二是研究成果的質(zhì)量標準不夠明確，如按任務(wù)要求研究成果為“2篇論文”但對論文發(fā)表的期刊質(zhì)量要求不夠明確，如要求研究成果為“研究報告”但對報告要解決某個問題到什么程度不夠明確。

4.效益的滯后性

軟課題類項目的成果從表現(xiàn)形式上可以概括為智力成果類的產(chǎn)出，如出版的論文、專著、研究報告、專利等，以及技術(shù)秘密等其它各種形式。一般情況下該類成果要通過交易或轉(zhuǎn)化才能體現(xiàn)出經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等項目效益，同時并非每一項成果均能實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)化，有些成果需要一個特定的條件才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，有些成果太過超前需要科技水平發(fā)展到一定程度才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，縱使是能成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的成果，也往往需要1-5年的時間，甚至更長時間。因此在目前財政項目支出績效評價通常在項目結(jié)束后一年即開展的情況下，絕大多數(shù)軟課題類項目的效益還尚未發(fā)揮。效益的滯后性是由軟課題類項目內(nèi)在特性所決定的，在某種程度上無法完全避免。

5.效益的難衡量性

軟課題類項目的效益往往具有長期性和影響性，為進一步發(fā)揮財政資金的杠桿作用，目前我國對軟課題類項目的投入和支持，絕大部分是支持引導(dǎo)性和示范性的項目，以促進某一領(lǐng)域研究體系的形成和發(fā)展。而在現(xiàn)有的評價經(jīng)驗和數(shù)據(jù)積累條件的限制下開展的績效評價工作，難以準確判定軟課題類項目對整體研究領(lǐng)域的貢獻度，即難以準確衡量財政資金投入在某研究領(lǐng)域形成的輻射影響和效益。

（二）軟課題類項目績效評價中常見問題

近年來，隨著財政支出績效評價工作的不斷深入，軟課題類項目的績效評價工作逐步增多，結(jié)合該類項目的特點，目前軟課題類項目績效評價過程中存在一些普遍問題，主要表現(xiàn)在以下四方面：

1.項目委托內(nèi)容偏多導(dǎo)致項目組織管理的評價內(nèi)容較為單一

項目的組織管理是績效評價的重要內(nèi)容，目前軟課題類項目對外委托的內(nèi)容偏多，對于委托內(nèi)容組織管理的評價目前尚局限于核查是否按要求簽訂合同，對直接影響項目成果質(zhì)量的合同內(nèi)容的合理性、具體過程質(zhì)量控制手段是否到位等未給予重點關(guān)注，導(dǎo)致針對組織管理方面的評價內(nèi)容較為單一。

2.績效目標不明確導(dǎo)致項目完成程度無法準確衡量

績效評價的一個主要內(nèi)容是評價項目績效目標的實現(xiàn)程度，但是軟課題類項目的績效目標通常不夠明確：一是項目總目標形式上明確，但進一步分解和細化的具體目標不夠清晰；二是跨年度項目缺乏年度階段性目標，或者是階段性目標模糊，難以衡量，一般未對各個階段的具體工作成果體現(xiàn)形式進行明確。績效目標的不明確導(dǎo)致無法準確衡量項目完成情況，給績效評價工作的開展帶來了一定困難。

3.項目績效數(shù)據(jù)質(zhì)量缺少評價標準導(dǎo)致評價結(jié)果不夠科學(xué)

績效數(shù)據(jù)為項目申報、立項、實施、總結(jié)整個階段中與項目績效密切關(guān)聯(lián)的項目自身的目標、管理過程、成果等績效數(shù)據(jù)。結(jié)合績效評價實踐，軟課題類項目的成果數(shù)據(jù)主要存在以下問題：一是成果數(shù)據(jù)不真實，有些項目為完成項目合同書中所列的條款，編造成果支撐數(shù)據(jù)以提高績效；二是績效數(shù)據(jù)不準確，如一個承擔(dān)單位同時進行多個科研項目，在填報某一個項目的績效數(shù)據(jù)時將多個項目產(chǎn)生的共同績效作為該項目的績效上報，導(dǎo)致項目成果與項目實際工作不符；三是部分績效管理數(shù)據(jù)缺失，項目承擔(dān)單位對一些能反映該項目績效的數(shù)據(jù)缺少總結(jié)和保留。目前軟課題類項目的成果質(zhì)量評價仍局限于是否按規(guī)定程序開展、項目成果報告形式是否規(guī)范、結(jié)構(gòu)是否合理，針對項目成果的內(nèi)容質(zhì)量，尚未形成明確、科學(xué)的評價標準，在一定程度上影響了項目成果質(zhì)量評價的科學(xué)性。

4.項目效益的滯后性導(dǎo)致效益部分年度評價結(jié)果的不夠準確

目前的績效評價工作一般以項目實施年度為單位即評價項目實施單位年度內(nèi)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益和可持續(xù)影響等。但由于軟課題類項目具有效益滯后的特點，對項目效益的年度評價無法操作，在實際工作中，一般對預(yù)期的項目效益進行評價和衡量，而預(yù)期的效益通常缺乏有效的數(shù)據(jù)、材料支撐，評價依據(jù)不足，在一定程度上影響了項目效益評價結(jié)果的準確性。

三、軟課題類項目績效評價的探索——以A部門某改革項目為例

軟課題類項目由于項目效益的不確定性、滯后性、難衡量性等特點，決定了對其進行績效評價也存在諸多困難。通過對A部門改革項目績效評價工作的實際分析，我們對軟課題類項目存在的績效管理問題進行了總結(jié)，并提出了相應(yīng)的管理建議。

（一）A部門軟課題項目管理的主要問題

通過調(diào)研，我們了解到A部門的該改革項目主要通過會議、調(diào)研和課題研究等方式具體開展。2013年，該改革項目中包括8個課題研究子項目，全部委托相關(guān)咨詢公司、高校、研究院等進行。評價過程中，工作組總結(jié)A部門在軟課題管理中存在以下問題：

1.對課題內(nèi)容缺乏整體規(guī)劃，過程中調(diào)整較多

A部門對于課題研究項目沒有整體的規(guī)劃，在年初編報預(yù)算的時候，可能確定的是做B課題，但是過程中又打算做C課題，確定做C課題的時候已經(jīng)是年中，再通過確定項目承擔(dān)單位、簽訂協(xié)議等環(huán)節(jié)，留給課題研究的時間已經(jīng)不多。因此，很多課題研究項目截至績效評價日尚未完成，無法提交成果。

2.多為定向委托，公開性和競爭性不足

由于軟課題類的單個項目金額一般較小，A部門在確定課題研究項目具體承擔(dān)單位時比較偏向于有長期合作關(guān)系的高校或咨詢公司，缺乏科學(xué)合理的遴選機制，“懶”于通過三方比價、邀標等方式再確定合作單位，違背了“公平競爭、擇優(yōu)支持”的原則，也難以保證課題研究質(zhì)量。

3.簽訂委托協(xié)議，代替合同

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A部門與項目承擔(dān)單位多簽訂委托協(xié)議，沒有簽訂正規(guī)的合同。在協(xié)議中也僅是將委托事項、雙方權(quán)利義務(wù)、付費方式、合同期限等簡單描述，對于成果質(zhì)量、驗收標準等沒有明確要求，不利于保證成果質(zhì)量和后期驗收。

4.子課題完成后沒有驗收，同時未進行成果應(yīng)用

截至績效評價日，多數(shù)課題沒有完成，部分課題提交了初步研究成果，個別子課題提交了課題報告。針對完成課題報告的子課題，A部門未組織課題成果驗收，更沒有對課題成果進行相應(yīng)的應(yīng)用，課題的成果相當(dāng)于被“高高掛起”，錢花了，也有成果，但是沒有解決問題，導(dǎo)致為了研究而研究。

（二）基于績效評價的管理建議

1.制定總體規(guī)劃，明確年度績效目標

認真做好前期的可研論證工作，根據(jù)單位總體目標搭建合理的軟課題研究框架體系和總體規(guī)劃，并從戰(zhàn)略高度分解并明確項目年度績效目標、階段性目標及對應(yīng)成果體現(xiàn)形式，同時，進一步制定細化、量化、可考核的績效指標。

2.規(guī)范項目過程管理，加強成果驗收

建議項目單位在項目實施過程中，要嚴格按照項目申報內(nèi)容執(zhí)行，對確有需要進行調(diào)整的內(nèi)容應(yīng)嚴格履行調(diào)整審批手續(xù)，按照政府采購相關(guān)規(guī)定嚴格履行政府采購程序，簽訂正式合同。明確項目各個工作階段的具體方案、項目成果和階段性成果的展現(xiàn)形式和質(zhì)量標準、要求，同時加強項目的驗收和日常檢查工作，全面反映項目實施全過程，加強對投入、過程、產(chǎn)出和效果等檔案資料的收集和整理，進一步提高項目管理水平。

四、基于績效評價的軟課題類項目績效管理建議

針對上述軟課題項目評價的特點以及存在的難點，對軟課題類項目績效管理提出以下幾點建議。

（一）加強頂層設(shè)計和制度建設(shè)

根據(jù)軟課題類項目的特點，建議財政及行業(yè)主管部門需就軟課題類項目支出績效評價的目標、對象、范圍、指標、方法和評價時點等問題共同進行深入探討，在此基礎(chǔ)上達成共識，為下一步工作的開展打下牢固的基礎(chǔ)。同時，研究制定軟課題類項目管理相關(guān)制度，為項目單位提供指導(dǎo)。

（二）深入貫徹落實績效管理理念

建議項目單位明確和細化項目績效目標，并在各類項目立項合同書中明確各項目承擔(dān)單位的總目標、分目標和階段性目標；加強軟課題項目實施的過程管理，保證項目產(chǎn)出的質(zhì)量；積極做好績效相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和積累，保證數(shù)據(jù)的真實可靠。

（三）加強績效評價相關(guān)理論研究

評價機構(gòu)要根據(jù)課題類別和特點，研究提出相對完善的績效評價計劃標準、歷史標準和經(jīng)驗標準；同時，根據(jù)課題類別的不同，探索建立與之相適應(yīng)的財政支出績效評價分類指標體系，提高各課題類別項目間的可比性；探索開展延后評價，在項目實施3-5年后進行評價，有效評價項目效益實現(xiàn)情況；探索跨年度類項目的評價標準，使評價標準更集中于年度內(nèi)可實現(xiàn)的績效，而不用預(yù)期績效進行代替，從而使績效評價更具可操作性，如產(chǎn)出評價指標設(shè)置為“支持立項開題的數(shù)量”、“立項課題的質(zhì)量”，效益評價指標設(shè)置為“為**領(lǐng)域的**研究奠定研究基礎(chǔ)，完成前期數(shù)據(jù)采集”等。

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