摘要：為提高財政資金使用效益，北京市逐步擴(kuò)大財政支出資金績效評價范圍，轉(zhuǎn)移支付資金作為政府財政支出的一部分被逐步納入績效評價試點(diǎn)工作中。但目前該類資金評價經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，存在較多難點(diǎn)，本文根據(jù)轉(zhuǎn)移支付績效評價工作實(shí)踐，初步整理了轉(zhuǎn)移支付資金項目的績效評價特點(diǎn)、難點(diǎn)及工作經(jīng)驗(yàn)與大家分享。

一、  轉(zhuǎn)移支付概述

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，自1994年起，我國開始實(shí)施分稅制預(yù)算管理體制，確立了中央與地方之間較為規(guī)范的事權(quán)、財力劃分關(guān)系，明確了各級政府的稅收管理權(quán)限，以及所需承擔(dān)的支出。一路走來，分稅制預(yù)算管理體制的運(yùn)行在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整等方面取得了巨大成效，但也隨之產(chǎn)生了一些問題。由于我國各地區(qū)資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在較大差異，分稅制改革的實(shí)行導(dǎo)致部分地方政府出現(xiàn)所得收入不能滿足當(dāng)?shù)鼗�本公共服�?wù)支出的情況。為實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化，轉(zhuǎn)移支付作為一種財政資金轉(zhuǎn)移制度隨之產(chǎn)生。

（一）轉(zhuǎn)移支付資金概念及分類

轉(zhuǎn)移支付是指政府或企業(yè)的一種不以購買本年的商品和勞務(wù)而作的支付，即政府或企業(yè)無償?shù)刂Ц督o個人或下級政府，以增加其收入和購買力的一種支付方式�？梢哉f，轉(zhuǎn)移支付是一種收入再分配形式，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、分類轉(zhuǎn)移支付三種類型。

表1 轉(zhuǎn)移支付類型及特點(diǎn)

轉(zhuǎn)移支付類型	概念理解	特點(diǎn)
一般轉(zhuǎn)移支付	一般性轉(zhuǎn)移支付也被稱為無條件轉(zhuǎn)移支付、非選擇性轉(zhuǎn)移支付。它是指上級政府根據(jù)不同層次政府間在組織財政收入能力、必要支出需求和各地自然經(jīng)濟(jì)和社會條件的差異等因素，統(tǒng)一制定法定標(biāo)準(zhǔn)公式并以此為依據(jù)，將其本級財政收入無償轉(zhuǎn)作下級政府收入來源形式。其轉(zhuǎn)移支付對款項的使用范圍不作要求。	此類轉(zhuǎn)移支付資金一般不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。
專項轉(zhuǎn)移支付	專項轉(zhuǎn)移支付也被稱為有條件轉(zhuǎn)移支付或者是選擇性轉(zhuǎn)移支付,是相對于無條件轉(zhuǎn)移支付而言的。專項轉(zhuǎn)移支付是一種附帶條件的撥款,款項的接受者必須按規(guī)定的方式使用撥款資金。比如說專門用于教育、環(huán)保等特定的用途。專項轉(zhuǎn)移支付按地方政府是否參與又可以分為配套式和非配套式。	專項撥款是指附加條件和政府間財政轉(zhuǎn)移支付，撥款提供者在某種程度上指定了資金的用途，撥款接受者必須按照規(guī)定的方式使用這些資金,�？顚Ｓ檬瞧渥罨�本的特征。
分類轉(zhuǎn)移支付	分類轉(zhuǎn)移支付是一種介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的撥款類型。例如:上級政府向下級政府撥出一筆款項作為教育經(jīng)費(fèi)，下級政府可以用來給學(xué)生購買圖書、可以用來給教師發(fā)工資，亦可以用來修建校舍，教學(xué)儀器等等。只要保證款項用途范圍不超過教育方面，下級政府在此范圍內(nèi)擁有資金使用的自主權(quán)。因此分類轉(zhuǎn)移支付是一種適用范圍較寬的有條件的轉(zhuǎn)移支付。	介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的撥款類型。在規(guī)定的資金使用范圍內(nèi)有一定的自主權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)移支付政策發(fā)展歷程

20世紀(jì)90年代以來，我國財稅體系變化較頻繁，緊隨每一次財稅體系改革的是對轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整和完善。1994年，我國進(jìn)行分稅制改革，開始實(shí)施分稅制預(yù)算管理體制，各級政府之間在明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，并輔之以補(bǔ)助制。1995年，中央政府正式引入針對地區(qū)財力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付，隨后各省市根據(jù)中央政策逐步建立適合本地區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付政策，下面以北京市為例，闡述轉(zhuǎn)移支付政策的建設(shè)發(fā)展歷程。

2000年以來，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、彌補(bǔ)區(qū)縣政府財力不足及不均狀況，北京市在調(diào)整和完善分稅制財政管理體制的過程中不斷完善轉(zhuǎn)移支付政策，逐步建立了包含激勵制衡機(jī)制、均等化轉(zhuǎn)移支付、政策性轉(zhuǎn)移支付及專項轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的多層次、多形式的轉(zhuǎn)移支付體系，并針對各項轉(zhuǎn)移支付政策先后出臺了相關(guān)文件，逐步明確了轉(zhuǎn)移支付資金的管理及使用要求，各區(qū)縣可以通過公式或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算自身所能獲得的轉(zhuǎn)移支付資金。

表2 北京市轉(zhuǎn)移支付政策發(fā)展歷程及核心內(nèi)容

序號	政策文件	核心內(nèi)容
1	《北京市人民政府關(guān)于北京市財政管理體制改革的決定》（京政發(fā)[1999]43號）	自2000年開始與區(qū)縣實(shí)行徹底分稅的財政體制，分稅制改革的同時建立并逐步完善了市對區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制財政體制下，北京市將通過收入激勵調(diào)節(jié)機(jī)制取得的財力和每年安排的定額投入資金作為轉(zhuǎn)移支付資金的來源，根據(jù)區(qū)縣收入努力程度、人均財力及公共支出水平，以轉(zhuǎn)移支付的方式促進(jìn)區(qū)縣社會公共服務(wù)水平的提高。
2	《北京市人民政府關(guān)于完善市與區(qū)縣分稅制財政管理體制的通知》（京政發(fā)[2005]16號）	重點(diǎn)解決市區(qū)兩級政府支出管理的問題，加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加了公共事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、基層公益事業(yè)專項補(bǔ)助、農(nóng)村社會事業(yè)專項補(bǔ)助和各功能區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付。
3	《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善市與區(qū)縣分稅制財政管理體制的通知》（京發(fā)[2008]27號）	通過將部分共享收入調(diào)整為區(qū)縣固定收入，增加功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和劃轉(zhuǎn)市對區(qū)縣專項轉(zhuǎn)移支付等方式，提高了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，進(jìn)一步促進(jìn)事權(quán)與財力相匹配，引導(dǎo)區(qū)縣落實(shí)功能定位。

二、專項轉(zhuǎn)移支付資金績效評價特點(diǎn)及難點(diǎn)

隨著地方分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付政策制度的不斷完善，對這類資金使用的效果也越來越受到地方政府和社會公眾的關(guān)注，針對轉(zhuǎn)移支付資金使用管理的監(jiān)督評價機(jī)制有待建立、完善�；�于以上對轉(zhuǎn)移支付政策的理解，以及我們對績效評價相關(guān)政策的研究、學(xué)習(xí)，我們認(rèn)為，一般性轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付由于沒有嚴(yán)格規(guī)定資金的使用范圍或具體用途，可以認(rèn)為對這兩類轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價與一般項目資金的績效評價無較大區(qū)別，甚至由于在資金的管理和使用方面給予被轉(zhuǎn)移地區(qū)政府一定的自由度，針對資金的評價要求較一般項目會更加寬松。但對于專項轉(zhuǎn)移支付而言，相關(guān)的政策要求則更加明確、嚴(yán)格，因此，下文及以后工作中將主要探索專項轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價問題。

（一）專項轉(zhuǎn)移支付資金管理特點(diǎn)

1.項目申報、執(zhí)行涉及多層級部門，環(huán)節(jié)較多

由于專項轉(zhuǎn)移支付資金的特殊性，該類項目在申報、審批、執(zhí)行中，一般會涉及上級政府、上級財務(wù)主管部門、上級業(yè)務(wù)主管部門、本級政府、本級財務(wù)主管部門、本級業(yè)務(wù)主管部門等，涉及層級較多，各級相關(guān)部門工作及職責(zé)各有不同。以北京市財政局頒布的《市對區(qū)縣專項補(bǔ)助管理辦法》為例，我們以區(qū)縣財政局承擔(dān)的主要工作和職責(zé)為脈絡(luò)，展現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付資金在申報、執(zhí)行過程中涉及的相關(guān)方及主要工作職責(zé)。具體內(nèi)容如下圖：

圖1： 市對區(qū)縣專項轉(zhuǎn)移支付項目申報、管理流程圖

從上圖可以清晰的看出，區(qū)縣財政局會同區(qū)縣有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)資金的申請、分配、執(zhí)行、監(jiān)督管理及結(jié)果上報等工作，市財政局商有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)對申報資金的審核、資金撥付、執(zhí)行監(jiān)督及驗(yàn)收、評價等，項目申報、執(zhí)行跨層級，且涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，實(shí)際執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)有關(guān)部門對管理責(zé)任認(rèn)定不清，部門間互相推諉、執(zhí)行不力等情況，使得項目執(zhí)行進(jìn)度緩慢、資金使用效益不高。

2.專項轉(zhuǎn)移支付資金在資金轉(zhuǎn)移脈絡(luò)上屬于上下級之間轉(zhuǎn)移

專項轉(zhuǎn)移支付資金是上下級政府之間進(jìn)行的財政資金轉(zhuǎn)移，并較為嚴(yán)格的規(guī)定了資金的使用范圍，對于北京市來說，即北京市財政局將財政資金用于其下屬區(qū)、縣所申報項目支出，財政資金實(shí)現(xiàn)了上下級部門之間的轉(zhuǎn)移，不同于一般項目的同級資金流轉(zhuǎn)。專項轉(zhuǎn)移支付資金雖嚴(yán)格規(guī)定資金使用范圍，但由于跨層級撥付、使用，對資金的管理容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，導(dǎo)致挪用、擠占轉(zhuǎn)移支付資金的違規(guī)行為不斷發(fā)生，專項資金不能做到�？顚Ｓ�。

（二）專項轉(zhuǎn)移支付資金績效評價難點(diǎn)

專項轉(zhuǎn)移支付資金績效評價工作尚處于試點(diǎn)階段，尚未形成成熟的評價思路及工作方法，可借鑒經(jīng)驗(yàn)較少，結(jié)合專項轉(zhuǎn)移支付資金申報、管理特點(diǎn)，我們初步梳理了該類資金的評價難點(diǎn)。

1.專項轉(zhuǎn)移支付管理制度尚不健全，績效評價工作依據(jù)不夠充分

目前，專項轉(zhuǎn)移支付資金的相關(guān)管理制度體系尚不夠健全。以北京市為例，目前雖已出臺了相關(guān)資金管理辦法，但缺乏依據(jù)政府間事權(quán)關(guān)系的劃分而制定的項目管理制度建設(shè)。對該類項目各階段各層級部門具體職責(zé)、管理范圍、管理權(quán)限及責(zé)任追究等方面界定不清，容易引發(fā)項目管理越位或不到位現(xiàn)象，而評價過程中又沒有相關(guān)制度依據(jù)支撐，在一定程度上加大了績效評價工作的難度。

2.專項轉(zhuǎn)移支付涉及層級及相關(guān)部門較多，評價責(zé)任主體確定難度大

由于專項轉(zhuǎn)移支付資金的特殊性，該類項目在決策和執(zhí)行中涉及至少兩級政府多個部門，如何準(zhǔn)確確定資金的評價責(zé)任主體，將影響專項評價方向是否正確、無偏差，后續(xù)評價思路的設(shè)計是否精準(zhǔn)、重點(diǎn)是否突出。

以某市專項轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目A為例，A項目由其市某區(qū)縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)向區(qū)縣發(fā)改委申請立項，區(qū)縣發(fā)改委會同市規(guī)劃委員會區(qū)縣分局、國土資源局區(qū)縣分局、區(qū)縣環(huán)境保護(hù)局對項目進(jìn)行評審，評審?fù)ㄟ^后，區(qū)縣發(fā)改委批復(fù)該項目立項，區(qū)縣財政局將項目納入?yún)^(qū)縣項目庫管理。依據(jù)市政府出臺的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)區(qū)縣政府審議，區(qū)縣財政局將A項目作為市對區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付項目向市財政局申請轉(zhuǎn)移支付資金，經(jīng)市財政商有關(guān)部門進(jìn)行評審、論證，并上報市政府審議通過后，將專項轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)至區(qū)縣財政局。在接到資金撥付通知后，區(qū)縣財政局將資金撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項目的執(zhí)行工作，在執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過招標(biāo)委托具體公司執(zhí)行各工程。

由此可以看出，A項目從決策到執(zhí)行各個環(huán)節(jié)涉及市級、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個層級的多個相關(guān)部門，其中，區(qū)縣財政局與區(qū)縣發(fā)改委、區(qū)縣規(guī)劃委員會、區(qū)縣環(huán)保局等是同級部門，與區(qū)縣政府是上下級的不同職能部門。因此，在確定A項目的評價責(zé)任主體時，需考慮專項轉(zhuǎn)移支付資金特點(diǎn)，權(quán)衡事權(quán)與財權(quán)各方面因素，以達(dá)到主體明確，重點(diǎn)突出、思路清晰。

3.項目單位績效管理意識較為薄弱，體現(xiàn)專項績效的相關(guān)信息、資料難以獲取

專項轉(zhuǎn)移支付項目一般是下級政府及有關(guān)部門作為具體管理、執(zhí)行單位，因此，評價重點(diǎn)主要是在對專項整體績效實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行診斷的基礎(chǔ)上，對下級政府及有關(guān)部門項目組織實(shí)施情況和資金管理、使用情況進(jìn)行評價。但在工作過程中發(fā)現(xiàn)，下級政府及有關(guān)部門績效管理意識較為薄弱，一般沒有與專項管理相對應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，執(zhí)行中對自身職責(zé)認(rèn)識不清晰，對專項執(zhí)行、監(jiān)管不到位，存在資金管控不得當(dāng)、資金使用不規(guī)范等現(xiàn)象。并且，在項目執(zhí)行完畢后，對項目產(chǎn)出效果及工作情況總結(jié)不及時，檔案資料保存不完整，給績效評價工作的資料搜集及項目產(chǎn)出、效果的判定帶來較多困難。

三、  專項轉(zhuǎn)移支付資金績效評價方法探索與實(shí)踐

結(jié)合上述實(shí)例，通過開展對專項轉(zhuǎn)移支付項目A的績效評價工作，我們對該類項目績效評價工作的評價思路、評價重點(diǎn)、評價方式、指標(biāo)體系設(shè)計、工作底稿等進(jìn)行了初步探索，以下以項目A為例具體闡述相關(guān)內(nèi)容。

（一）根據(jù)區(qū)縣財政工作職責(zé)及項目特點(diǎn)，確定評價工作思路

根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付項目特點(diǎn)，在對此類項目進(jìn)行績效評價時需根據(jù)具體情況確定績效評價責(zé)任主體。按照項目A的具體情況，不論項目前期立項論證復(fù)雜程度如何，項目最終由區(qū)縣財政局向市財政局申請專項轉(zhuǎn)移支付資金，并具體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付項目的申報、資金撥付及資金監(jiān)管等工作。因此，我們制定的評價思路為：主要以資金為脈絡(luò)，評價區(qū)縣財政通過對資金的申報、撥付和監(jiān)管，如何確保項目績效的實(shí)現(xiàn)以及項目取得了哪些績效，其中區(qū)縣財政是第一評價責(zé)任主體。此外，鑒于項目的具體落實(shí)、執(zhí)行，資金的具體使用都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門，我們又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門確定為第二評價責(zé)任主體，重點(diǎn)評價其是否按照項目進(jìn)度計劃實(shí)施項目，項目執(zhí)行質(zhì)量如何，資金使用是否規(guī)范等。具體如下圖：

  

圖2 ：市對區(qū)縣專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價思路圖

（二）根據(jù)項目特點(diǎn)，明確項目評價重點(diǎn)

根據(jù)項目特點(diǎn)及內(nèi)容，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面明確項目A的評價重點(diǎn)。其中：項目決策方面，主要對項目目標(biāo)設(shè)置、項目決策過程等情況進(jìn)行評價；項目管理方面，主要對區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層次的項目資金管理情況和項目實(shí)施過程管理情況進(jìn)行評價；項目績效方面，主要是對項目產(chǎn)出和實(shí)施效果進(jìn)行評價。具體內(nèi)容如下圖。

圖3：市對區(qū)縣專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價重點(diǎn)

（三）依據(jù)績效指標(biāo)體系設(shè)計工作底稿

為及時記錄項目進(jìn)展情況，在工作過程中，我們制定了與指標(biāo)體系相對應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價分析底稿，記錄項目相關(guān)核心內(nèi)容，便于對項目整體情況進(jìn)行把握。具體工作分析底稿樣表如下。

表3：A項目績效評價分析底稿樣表

該工作底稿依據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計，貫穿于項目績效評價全過程，便于及時記錄項目進(jìn)展情況及存在問題，使用該分析底稿能夠突出項目評價重點(diǎn)問題，一方面可以使整個績效評價工作緊緊圍繞評價重點(diǎn)內(nèi)容開展，另一方面可大大節(jié)省重復(fù)查找、整理資料的時間。

綜上所述，通過開展轉(zhuǎn)移支付項目資金的績效評價試點(diǎn)工作，我們對該類項目的績效評價工作的開展進(jìn)行了初步探索，并總結(jié)了轉(zhuǎn)移支付政策發(fā)展歷程、相關(guān)概念及特點(diǎn)，針對專項轉(zhuǎn)移支付資金研究了其管理特點(diǎn)、評價重點(diǎn)難點(diǎn)及評價思路、方法等，認(rèn)為該類項目的績效評價工作由于涉及層級、部門較多，因此在評價工作中首先要明確各責(zé)任主體的具體職責(zé)，從而確定工作中的評價重點(diǎn)和評價思路，同時，在工作中要注意與各部門及時溝通，以獲取全面的項目信息。此次初步探索為以后開展此類項目積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但各階段成果還處于初步探索階段，有待在今后逐步完善。

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