摘要：事前績效評估和預(yù)算評審都是在預(yù)算編制階段進(jìn)行，二者的主要目的都是在前端控制財(cái)政資金的使用，但是事前績效評估更為前置，事前績效評估主要針對資金申報(bào)的必要性和可行性進(jìn)行定性評估，確定項(xiàng)目是否符合申報(bào)要求，解決“支持與否”的問題;預(yù)算評審主要對項(xiàng)目申報(bào)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行定量評審，重點(diǎn)控制資金支持規(guī)模，解決“支持多少”的問題。二者在目的、對象、內(nèi)容、階段及方式等方面均存在差異，雖然同為預(yù)算編制階段控制資金使用的有力手段，但二者之間不存在必然的聯(lián)系，是相對獨(dú)立的兩種預(yù)算管理手段。

　　2010年北京市財(cái)政局開始在預(yù)算績效管理中探索開展事前績效評估工作，不斷推進(jìn)事前績效評估試點(diǎn)工作。而北京市財(cái)政局投資評審中心的預(yù)算評審也是控制預(yù)算編報(bào)的重要手段。事前績效評估和預(yù)算評審均是在預(yù)算編制階段控制資金使用的有力手段，二者之間具備怎樣的區(qū)別和聯(lián)系?通過分析梳理二者的關(guān)系，將幫助我們進(jìn)一步明確事前績效評估和預(yù)算評審的特點(diǎn)。

　　一、事前績效評估與預(yù)算評審的比較

　　《北京市市級項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》(京財(cái)預(yù)[2012]2278號)是北京市進(jìn)行預(yù)算管理工作的主要依據(jù)，《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》(京財(cái)預(yù)[2012]2892號)是北京市開展事前績效評估的主要依據(jù)，《北京市財(cái)政投資項(xiàng)目評審操作規(guī)程(試行)》(京財(cái)經(jīng)二[2003]1229號)是北京市進(jìn)行預(yù)算評審的主要依據(jù)，這些文件分別對相關(guān)工作的對象、內(nèi)容、方式、程序等做了規(guī)定，在文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他相關(guān)資料，進(jìn)行以下的比較和分析：

　　(一)目的

　　《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》中對事前績效評估的定義是“財(cái)政部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)理由等內(nèi)容，通過委托第三方的方式，運(yùn)用科學(xué)、合理的評估方法，對項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性、績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、財(cái)政支持的方式、項(xiàng)目預(yù)算的合理性等方面進(jìn)行客觀、公正的評估�！痹u估的目的是：加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，提高預(yù)算資金分配決策的科學(xué)性、公開性和公正性。同時(shí)該文件規(guī)定事前評估的結(jié)果分為“予以支持”、“調(diào)整完善后予以支持”、“部分支持”、“不予支持”4種。

　　《北京市財(cái)政投資項(xiàng)目評審操作規(guī)程(試行)》中指出預(yù)算評審主要是對項(xiàng)目預(yù)算的項(xiàng)目建設(shè)程序及各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容(包括建筑安裝工程預(yù)算、設(shè)備投資預(yù)算、待攤投資預(yù)算和其他投資預(yù)算等)進(jìn)行評審，以確定項(xiàng)目預(yù)算的合規(guī)性、合理性。評審的目的主要是圍繞預(yù)算的合規(guī)性及合理性。

　　從上述比較可見，事前績效評估與預(yù)算評審均是為了控制預(yù)算編報(bào)，但二者的本質(zhì)目的和側(cè)重點(diǎn)存在差異：事前績效評估主要評估項(xiàng)目的必要性和可行性等，從評估結(jié)論可以看出評估目的主要解決“支持與否”的問題，雖然事前績效評估也對預(yù)算合理性進(jìn)行評價(jià)，也有“部分支持”的評估結(jié)論，但是這里預(yù)算合理性主要是指預(yù)算編報(bào)是否有據(jù)可依，“部分支持”的結(jié)論主要評估項(xiàng)目中具體哪部分的預(yù)算建議予以支持、哪部分的預(yù)算建議不予支持，歸根究底還是解決“支持與否”的問題;預(yù)算評審主要結(jié)合工程量計(jì)算、材料價(jià)格、預(yù)算定額選用、設(shè)備型號等具體數(shù)字對各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行評審，重點(diǎn)在于控制資金支持規(guī)模，主要解決“支持多少”的問題。

　　(二)對象

　　《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》中明確事前績效評估對象包括與市財(cái)政局直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的市級國家機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他獨(dú)立核算的法人組織等申請財(cái)政資金的項(xiàng)目，主要是擬列入政府辦實(shí)事的項(xiàng)目、保障民生類項(xiàng)目、城市管理服務(wù)和城市建設(shè)類項(xiàng)目等社會關(guān)注度高的項(xiàng)目�！侗本┦惺屑夗�(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》中規(guī)定對保障民生類項(xiàng)目，城市管理、服務(wù)和城市建設(shè)類項(xiàng)目等社會關(guān)注度高、資金量的項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目事前評估。

　　《2014年北京市預(yù)算編報(bào)指南》中可以看出預(yù)算評審的對象主要包括工程修繕改造項(xiàng)目、信息化運(yùn)維項(xiàng)目、信息系統(tǒng)改造項(xiàng)目、購置項(xiàng)目、大型會議及活動項(xiàng)目、環(huán)境綜合治理項(xiàng)目等。《北京市市級項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》中規(guī)定對未實(shí)行項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)化管理且申報(bào)金額200萬元以上的項(xiàng)目、涉及信息化運(yùn)行維護(hù)和改造支出的項(xiàng)目、其他經(jīng)財(cái)政審核有必要送審的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評審。

　　事前績效評估處于試點(diǎn)推廣的發(fā)展階段，試點(diǎn)單位包括市民政局、市人社局、市教委等，試點(diǎn)項(xiàng)目主要涵蓋社會關(guān)注度高的項(xiàng)目，主要包括保障民生類項(xiàng)目等。預(yù)算評審更側(cè)重于項(xiàng)目預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)化管理和預(yù)算規(guī)模的控制，對象主要為未實(shí)行定額標(biāo)準(zhǔn)化管理、涉及資金量較大的項(xiàng)目。

　　(三)內(nèi)容

　　事前績效評估的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目實(shí)施的可行性和必要性等內(nèi)容，《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》中指出事前績效評估的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、績效目標(biāo)、財(cái)政支持范圍及方式、項(xiàng)目預(yù)算和其他內(nèi)容等6方面的內(nèi)容。

　　預(yù)算評審的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目建設(shè)程序和各項(xiàng)具體預(yù)算內(nèi)容等，《北京市財(cái)政投資項(xiàng)目評審操作規(guī)程(試行)》中指出預(yù)算評審內(nèi)容主要包括項(xiàng)目建設(shè)程序、建筑安裝工程預(yù)算、設(shè)備投資預(yù)算、待攤投資預(yù)算和其他投資預(yù)算等5方面的內(nèi)容。

　　經(jīng)上述比較，分析可見：事前績效評估主要內(nèi)容是根據(jù)政策方針制度、戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目單位具體實(shí)施條件等定性評估項(xiàng)目是否具備必要性和可行性，是否符合立項(xiàng)支持條件，而項(xiàng)目預(yù)算是否明確充分僅為評估內(nèi)容中的一小部分。預(yù)算評審中大部分內(nèi)容是結(jié)合工程量的計(jì)算、具體設(shè)備型號、市場價(jià)等具體數(shù)字對各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行定量評審，以確定項(xiàng)目預(yù)算的合理性，明確項(xiàng)目預(yù)算的具體支持規(guī)模。

　　(四)階段

　　事前績效評估和預(yù)算評審的預(yù)算評審均在項(xiàng)目預(yù)算編制階段進(jìn)行評價(jià)，然而由于事前績效評估的目的在于解決“支持與否”的問題，預(yù)算評審的目的在于解決“支持多少”的問題，所以事前績效評估相較預(yù)算評審更為前置，事前績效評估確定給予項(xiàng)目立項(xiàng)支持后，項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)入預(yù)算評審的環(huán)節(jié)，若事前績效評估確定對項(xiàng)目不予支持，該項(xiàng)目立項(xiàng)不成立，不再進(jìn)行預(yù)算評審。如果某項(xiàng)目未被選為事前績效評估對象，卻為預(yù)算評審的對象，則直接進(jìn)入預(yù)算評審的環(huán)節(jié)。

　　(五)方式

　　事前績效評估的評估方式較為靈活多樣，充分借助社會第三方力量(公共管理咨詢方向)，由人大代表、政協(xié)委員以及專家分別從人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和專業(yè)角度提出資金使用建議。預(yù)算評審主要借助于第三方評審機(jī)構(gòu)(審計(jì)、造價(jià)方向)及專家的專業(yè)性提出資金使用建議。二者在借用第三方機(jī)構(gòu)的類型方面存在差異，且事前績效評估中有人大代表和政協(xié)委員的參與監(jiān)督。

　　表：事前績效評估與預(yù)算評審比較分析表

　　二、基本結(jié)論與啟示

　　通過上述比較分析，幫助我們進(jìn)一步明確事前績效評估和預(yù)算評審的特點(diǎn)、作用，得出的基本結(jié)論與啟示如下：

　　(一)事前績效評估的特點(diǎn)

　　事前績效評估相較于預(yù)算評審，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

　　1.事前績效評估立足前端評估，著力解決“支持與否”的問題。事前績效評估的階段較預(yù)算評審更為前置，著力確定是否對項(xiàng)目給予立項(xiàng)支持。

　　2.事前績效評估為定性評估，不具體評估資金規(guī)模。事前績效評估主要目的是確定是否給予被評估項(xiàng)目予以立項(xiàng)支持，主要進(jìn)行定性評估，不對項(xiàng)目預(yù)算資金規(guī)模進(jìn)行具體評估。

　　3.事前績效評估有人大代表和政協(xié)委員參與監(jiān)督。事前績效評估相較預(yù)算評審，涉及的監(jiān)督力量和人員更廣，除專家外，人大代表和政協(xié)委員均參與事前績效評估的過程，進(jìn)行項(xiàng)目情況和評估情況的監(jiān)督。

　　4. 事前績效評估處于探索階段，專業(yè)性、普適性尚需加強(qiáng)。事前績效評估的評估體系尚不夠完善，無法形成定量的評估意見，定性評估意見多依賴于參與評估人員的專業(yè)素養(yǎng)，需進(jìn)一步探索完善事前績效評估體系，形成定量與定性分析結(jié)合機(jī)制，以增加評估結(jié)論的專業(yè)性和科學(xué)性，促進(jìn)事前評估工作的推廣、發(fā)展。

　　(二)預(yù)算評審的特點(diǎn)

　　預(yù)算評審相較于事前績效評估，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

　　1.預(yù)算評審階段相對后置，主要解決“支持多少”的問題。預(yù)算評審的階段較事前績效評估相對后置，主要通過評審確定對項(xiàng)目支持的資金額度。

　　2.預(yù)算評審為定量評審，需明確項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模。預(yù)算評審主要為定量評審，結(jié)合工程量計(jì)量、定額套用、材料設(shè)備市場定價(jià)、型號、數(shù)量等具體數(shù)據(jù)對各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行評審，確定具體預(yù)算規(guī)模。

　　3.預(yù)算評審主要評審預(yù)算的合規(guī)性、合理性。預(yù)算評審主要借助審計(jì)、造價(jià)方向的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審工作，主要對預(yù)算內(nèi)容的合規(guī)性及合理性進(jìn)行評審。

　　(三)事前績效評估與預(yù)算評審的關(guān)系

　　事前績效評估和預(yù)算評審都是在預(yù)算編制階段進(jìn)行，但是前者主要針對資金申報(bào)的必要性和可行性進(jìn)行定性評估，確定項(xiàng)目是否符合申報(bào)要求，解決“支持與否”的問題;后者主要對項(xiàng)目申報(bào)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行定量評審，重點(diǎn)控制資金支持規(guī)模，解決“支持多少”的問題。二者在目的、對象、內(nèi)容、階段及方式等方面均存在差異性，雖然同為在預(yù)算編制階段控制資金使用的有力手段，但二者之間不存在必然的聯(lián)系，是相對獨(dú)立的兩種預(yù)算管理手段。

　　項(xiàng)目是否進(jìn)行事前績效評估與是否進(jìn)行預(yù)算評審，不存在矛盾性和必然聯(lián)系。項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際需要，單獨(dú)進(jìn)行事前績效評估或預(yù)算評審，亦可在進(jìn)行事前績效評估確定支持立項(xiàng)后，進(jìn)入預(yù)算評審環(huán)節(jié)確定支持規(guī)模。建議對于資金規(guī)模浮動范圍較大的項(xiàng)目，將事前績效評估和預(yù)算評審緊密結(jié)合起來，發(fā)揮合力，保證財(cái)政預(yù)算體系的科學(xué)完善化。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[4]《2014年北京市預(yù)算編報(bào)指南》