摘要：近年來(lái)，北京市財(cái)政部門在預(yù)算績(jī)效管理中開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。北京市政府也在市政府部門和區(qū)縣政府全面推行政府績(jī)效管理，其中對(duì)市級(jí)政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府績(jī)效管理工作主要內(nèi)容。本文將對(duì)兩種績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)目的、實(shí)施主體、實(shí)施程序、評(píng)價(jià)對(duì)象及評(píng)價(jià)內(nèi)容等方面進(jìn)行對(duì)比分析，使讀者進(jìn)一步掌握部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。

　　近兩年，北京市財(cái)政部門在預(yù)算績(jī)效管理中開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。我公司是試點(diǎn)工作的主要參與者，在不斷摸索部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)思路、程序和方法。同是在這幾年，北京市政府也在市政府部門和區(qū)縣政府全面推行政府績(jī)效管理，其中對(duì)市級(jí)政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府績(jī)效管理工作主要內(nèi)容。兩項(xiàng)部門評(píng)價(jià)工作，在對(duì)象、內(nèi)容、程序、方法有著很多一致的地方，但側(cè)重點(diǎn)又有差異，比較兩者之間的異同，能夠使我們進(jìn)一步掌握部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，明確工作思路，完善評(píng)價(jià)工作的程序和方法。

　　一、比較分析

　　《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》和《北京市市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理暫行辦法》是北京市開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政府(行政機(jī)關(guān))績(jī)效評(píng)估的主要依據(jù)，兩個(gè)文件對(duì)相關(guān)工作的目的、主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等都做了規(guī)定，本文將以這兩個(gè)文件為基礎(chǔ)，僅從兩項(xiàng)工作的實(shí)際操作的角度，進(jìn)行涉及的比較分析。

　　(一)評(píng)價(jià)目的

　　《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的定義是：“市財(cái)政局根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)市級(jí)預(yù)算部門整體支出的績(jī)效目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出與效果、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)�！鳖A(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是“加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高財(cái)政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)�！�

　　《北京市市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理暫行辦法》中關(guān)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的解釋是：運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)履職的過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是“促進(jìn)市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實(shí)履行職責(zé)，提高行政效率，注重工作實(shí)績(jī)，促進(jìn)績(jī)效提升，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府�！�

　　從兩個(gè)文件給出的概念可以看出，兩項(xiàng)工作都是將結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效理念引入到了管理當(dāng)中。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是將這一理念與預(yù)算管理相結(jié)合，而政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)則是與部門職責(zé)和崗位職責(zé)相結(jié)合，從履職的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。兩項(xiàng)工作的目的均是提高相關(guān)工作的效率，促進(jìn)政府部門服務(wù)績(jī)效的提升。

　　(二)實(shí)施主體與實(shí)施程序

　　部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)由北京市財(cái)政局組織中介機(jī)構(gòu)開展實(shí)施。確定評(píng)估對(duì)象后，由財(cái)政局和中介機(jī)構(gòu)組成的評(píng)價(jià)組指導(dǎo)部門組織相關(guān)資料、撰寫部門整體支出績(jī)效報(bào)告;評(píng)價(jià)組選擇專家組成專家組;評(píng)價(jià)組與專家共同制定評(píng)價(jià)方案、指標(biāo)體系;評(píng)價(jià)組進(jìn)行調(diào)研、調(diào)查，收集相關(guān)績(jī)效信息;召開專家評(píng)價(jià)會(huì)，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，出具評(píng)價(jià)意見;評(píng)價(jià)意見報(bào)人大審議;評(píng)價(jià)意見反饋?lái)?xiàng)目單位，進(jìn)行整改。

　　北京市市級(jí)行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理實(shí)施市政府績(jī)效管理聯(lián)席會(huì)議制度，市政府秘書長(zhǎng)任召集人。聯(lián)席會(huì)議由市政府辦公廳、市監(jiān)察局、市人力社保局、市政府法制辦、市編辦等部門組成。在聯(lián)系會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，成立北京市人民政府績(jī)效管理辦公室，負(fù)責(zé)市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理日常工作。

　　政府績(jī)效評(píng)價(jià)程序如下：各部門結(jié)合“三定”職責(zé)和年度承擔(dān)的市政府重點(diǎn)工作，制定本部門年度績(jī)效計(jì)劃及落實(shí)措施;市政府績(jī)效辦負(fù)責(zé)對(duì)各績(jī)效責(zé)任單位的績(jī)效計(jì)劃進(jìn)行匯總和評(píng)審，經(jīng)市政府績(jī)效管理聯(lián)席會(huì)議審議并報(bào)請(qǐng)市政府審定后，制定《市政府績(jī)效管理任務(wù)書》;市政府績(jī)效辦建立并依托績(jī)效管理信息平臺(tái)，進(jìn)行日常考評(píng)管理，并落實(shí)月底自查、季度抽查、半年檢查、年終考評(píng)等管理制度;各部門按要求報(bào)送有關(guān)材料;各專項(xiàng)考評(píng)部門制定實(shí)施細(xì)則，圍繞指標(biāo)開展績(jī)效考評(píng)工作;績(jī)效管理考評(píng)結(jié)果經(jīng)市政府績(jī)效管理聯(lián)席會(huì)議審議，報(bào)市政府黨組會(huì)審定后，通報(bào)排名;凡完成績(jī)效管理任務(wù)的部門發(fā)放年度績(jī)效獎(jiǎng)金;凡被行政問(wèn)責(zé)或未完成市政府重大績(jī)效管理任務(wù)的部門，減發(fā)5%的年度績(jī)效獎(jiǎng)金;將各績(jī)效責(zé)任單位年度考評(píng)結(jié)果提交市委組織部門，作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績(jī)效的重要依據(jù);根據(jù)各績(jī)效責(zé)任單位年度考評(píng)情況，形成績(jī)效改進(jìn)建議，并反饋各績(jī)效責(zé)任單位，督促相關(guān)單位進(jìn)行整改。

　　可以看出，不論哪一種績(jī)效評(píng)價(jià)都包括前期準(zhǔn)備、具體實(shí)施和撰寫、提交評(píng)價(jià)報(bào)告3個(gè)階段。其中：政府績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)由多部門參與，以政府部門為主導(dǎo)的工作。市政府辦公廳、市監(jiān)察局、市人力社保局、市政府法制辦、市編辦等部門都是評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)主體根據(jù)三定方案、績(jī)效任務(wù)書等文件，依據(jù)被評(píng)價(jià)部門提供的相關(guān)資料給出考評(píng)意見。評(píng)價(jià)過(guò)程中，第三方中介機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)社會(huì)滿意度調(diào)查工作(零點(diǎn)公司受托)。評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告對(duì)象是市政府(相關(guān)責(zé)任單位，如組織部門等)。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)以財(cái)政部門為主導(dǎo)，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要工作任務(wù)，專家是評(píng)價(jià)的主體。評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告對(duì)象是市人大。從主體和程序上看，政府績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府內(nèi)部管理的一項(xiàng)內(nèi)容，是內(nèi)部監(jiān)督管理的工具。而部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，主體是財(cái)政部門，仍是政府內(nèi)部管理的一項(xiàng)內(nèi)容，但更多的利用了獨(dú)立第三方和專家，并向人大部門報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果，外部監(jiān)督的特點(diǎn)更強(qiáng)一些。

　　(三)評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)內(nèi)容

　　部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是使用財(cái)政資金的市級(jí)預(yù)算部門或機(jī)構(gòu)，是對(duì)部門基本支出和項(xiàng)目支出在內(nèi)的整體預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：部門整體支出績(jī)效目標(biāo)以及項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況;部門資金投入、預(yù)算執(zhí)行和管理情況;為實(shí)現(xiàn)整體支出和項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)所制定的制度、采取的工作措施;部門整體支出在有效履行部門職責(zé)中發(fā)揮的作用以及整體支出的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及效果;部門開展預(yù)算績(jī)效管理的情況。

　　北京市政府市級(jí)行政機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是市級(jí)行政部門。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：1.職責(zé)任務(wù)。由市政府辦公廳、市編辦負(fù)責(zé)對(duì)各部門“三定”職責(zé)落實(shí)情況和承擔(dān)的市政府重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況進(jìn)行考評(píng)。2.依法行政。由市政府法制辦負(fù)責(zé)對(duì)各部門的制度建設(shè)、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟等工作情況進(jìn)行考評(píng);由市監(jiān)察局負(fù)責(zé)對(duì)各部門依法審批及推進(jìn)行政審批制度改革情況進(jìn)行考評(píng)。3.能力建設(shè)。由市監(jiān)察局負(fù)責(zé)對(duì)各部門日常行政工作的效率、質(zhì)量進(jìn)行行政效能監(jiān)察考評(píng);由市人力社保局負(fù)責(zé)對(duì)各部門貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》情況，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的思想、作風(fēng)、能力建設(shè)情況進(jìn)行考評(píng)。4.服務(wù)中央。由市政府辦公廳負(fù)責(zé)對(duì)各績(jī)效責(zé)任單位承擔(dān)服務(wù)中央單位和駐京部隊(duì)專項(xiàng)任務(wù)完成情況、主動(dòng)服務(wù)中央單位和駐京部隊(duì)情況進(jìn)行考評(píng)。5.協(xié)調(diào)配合。由各部門通過(guò)相互打分對(duì)協(xié)調(diào)配合情況進(jìn)行評(píng)價(jià);由各區(qū)縣政府對(duì)各部門服務(wù)基層情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。6.公眾評(píng)價(jià)。由市政府績(jī)效辦負(fù)責(zé)委托第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)居民、企事業(yè)單位等定期調(diào)查，測(cè)評(píng)公眾對(duì)各部門工作的感知和滿意度情況。7.領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)。由市領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)劃票對(duì)各部門工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。8.創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)。由市政府績(jī)效辦負(fù)責(zé)對(duì)各績(jī)效責(zé)任單位年度重大工作創(chuàng)新措施及成果進(jìn)行考評(píng);由市人力社保局負(fù)責(zé)對(duì)各績(jī)效責(zé)任單位爭(zhēng)創(chuàng)佳績(jī)(受到市級(jí)以上表彰獎(jiǎng)勵(lì))的情況進(jìn)行考評(píng)。

　　可以看出，北京市政府市級(jí)行政機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)是多維度的，是從履職、依法行政、能力建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等多方面(不包括行政成本—預(yù)算)，評(píng)價(jià)政府行政的效率、效果。而部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是單維度的，是以預(yù)算資金的績(jī)效目標(biāo)為核心，評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算的關(guān)系，包括對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、實(shí)現(xiàn)以及影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決策和管理因素進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表：部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與政府部門行政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)比分析

　　二、基本結(jié)論與啟示

　　從北京市的實(shí)踐看，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)均是由政府部門主導(dǎo)，旨在提高政府行政效率和效果的績(jī)效管理措施。北京市部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是從資金預(yù)算的維度，以目標(biāo)設(shè)定及實(shí)現(xiàn)情況核心，對(duì)部門績(jī)效進(jìn)行考量，這項(xiàng)工作與政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)的其他維度一起構(gòu)成了完整政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在財(cái)政部發(fā)布的預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃“2012-2015”中指出，“預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分。”在一些其他省市的政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作安排中，也有將預(yù)算的評(píng)價(jià)(行政成本)直接作為部門整體績(jī)效的一個(gè)評(píng)估項(xiàng)的情況�；�于部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系和其自身的特點(diǎn)，在實(shí)施部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)注意以下三點(diǎn)：

　　(一)不能完全割裂部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門績(jī)效評(píng)價(jià)

　　部門整體支出包括基本支出和項(xiàng)目支出，是部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作和特定任務(wù)、實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的資金保障。部門整體支出的績(jī)效目標(biāo)，就是對(duì)部門職責(zé)實(shí)現(xiàn)情況的描述。在這一點(diǎn)上，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門績(jī)效評(píng)價(jià)是基本重合的。設(shè)計(jì)部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)方案時(shí)，不能把其和部門績(jī)效評(píng)價(jià)完全割裂開，而應(yīng)該按照部門職責(zé)、結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃確定部門績(jī)效目標(biāo)。從已經(jīng)完成的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)來(lái)看，結(jié)果也是如此。無(wú)論設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方案的出發(fā)點(diǎn)如何，在認(rèn)定績(jī)效目標(biāo)方面，最終都會(huì)回到部門履職情況上來(lái)。

　　(二)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)是目標(biāo)與資金之間的關(guān)系

　　部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)不同于政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)的其他維度，是以預(yù)算為基礎(chǔ)，以目標(biāo)設(shè)定及實(shí)現(xiàn)情況為核心開展的評(píng)價(jià)工作，重點(diǎn)是說(shuō)清楚目標(biāo)與資金之間的關(guān)系，從而評(píng)價(jià)資金的使用效率和效果。在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)過(guò)程中，這一點(diǎn)也是最難以評(píng)價(jià)的。一般情況是：部門編制了完整的預(yù)算，包括基本支出和項(xiàng)目支出，也確定績(jī)效目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)。但是，沒(méi)有明確、細(xì)致的方案把目標(biāo)和資金有效地聯(lián)系起來(lái)，特別是基本支出和其對(duì)應(yīng)的日常工作應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)之間的關(guān)系。

　　在當(dāng)前的預(yù)算體制下，難以把部門績(jī)效目標(biāo)和部門整體預(yù)算直接掛鉤。因此，在當(dāng)前進(jìn)行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，可以考慮單獨(dú)評(píng)價(jià)部門績(jī)效目標(biāo)完成情況，和部門預(yù)算管理控制情況，從績(jī)效實(shí)現(xiàn)和預(yù)算控制兩個(gè)維度評(píng)價(jià)部門整體支出績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況。

　　(三)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的外部特性

　　部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)反映的公共資金使用的效率和效果，是公眾非常關(guān)注政府運(yùn)行情況，所以不應(yīng)簡(jiǎn)單地把部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為政府內(nèi)部績(jī)效管理的一部分，而應(yīng)該使這項(xiàng)監(jiān)督措施盡量外部化，在形式上保證監(jiān)督的客觀獨(dú)、獨(dú)立和公正性。通過(guò)制度使政府部門負(fù)責(zé)任地達(dá)到項(xiàng)目成果，以提公眾對(duì)政府的信心。

　　參考文獻(xiàn)：《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》

　　《北京市市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理暫行辦法》