摘要：近年來，北京市財(cái)政局將績效要求貫穿財(cái)政管理及財(cái)政改革的各環(huán)節(jié)和全過程，著力打造公開透明的財(cái)政資金管理體系。在逐步開展事前評估、項(xiàng)目績效評價、部門整體支出績效評價的試點(diǎn)工作后，又于2012年實(shí)施了預(yù)算績效管理試點(diǎn)。面對一種全新的績效監(jiān)督形式，為使其更好的發(fā)揮作用，財(cái)政部門、試點(diǎn)部門及中介機(jī)構(gòu)都在積極尋求更加有效的工作思路和方法。本文在對預(yù)算績效管理的定義、發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)施預(yù)算績效管理的意義和難點(diǎn)進(jìn)行簡要分析的基礎(chǔ)上，以部門A的預(yù)算績效管理實(shí)踐為例，初步探索了作為參與預(yù)算績效管理的中介結(jié)構(gòu)，為政府部門提供預(yù)算績效管理咨詢服務(wù)的模式。

　　一、預(yù)算績效管理的定義及發(fā)展現(xiàn)狀

　　預(yù)算績效管理是指在預(yù)算管理中融入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)、社會效益為目的的管理活動。

　　2011年召開的第一次全國預(yù)算績效管理工作會議上，財(cái)政部在總結(jié)全國各地區(qū)、各部門績效評價試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，將績效管理理念逐步向事前目標(biāo)管理、事中績效監(jiān)控、事后評價結(jié)果應(yīng)用等方面延伸，首次正式提出全過程預(yù)算績效管理的理念。會后，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以確立。2012年，財(cái)政部召開了年中全國財(cái)政廳(局)長座談會，印發(fā)了《預(yù)算繢效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》，明確了到“十二五”期末“績效目標(biāo)逐步覆蓋，評價范圍明顯擴(kuò)大，重點(diǎn)評價全面開展，結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破，支撐體系基本建立”的總體目標(biāo)，不斷拓展預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)的廣度和深度，把預(yù)算績效管理工作推到一個新的發(fā)展時期。根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)加強(qiáng)預(yù)算績效管理的指示精神和財(cái)政部推進(jìn)政府績效管理的工作要求，各中央部門開始預(yù)算績效管理探索，如中國殘聯(lián)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理操作規(guī)程，人力資源和社會保障部制定了預(yù)算績效管理工作方案，國家發(fā)改委正探索建立部門預(yù)算績效管理辦法。但中央部門預(yù)算績效管理尚處于制度建設(shè)階段，實(shí)踐工作較少，相比較而言，北京市預(yù)算績效管理工作開展的更為深入。

　　2011年，北京市財(cái)政局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<北京市預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作總體方案>的函》(京財(cái)預(yù)[2011]2411)號文件，決定對北京市科委、北京市衛(wèi)生局、北京市醫(yī)管局三家單位開展全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)。2012年，北京市財(cái)政局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<北京市市級預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作總體方案>的通知》(京財(cái)預(yù)[2012]2311)號文件，將全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)單位由3家擴(kuò)展到9家，并通過財(cái)政支出績效跟蹤管理辦法等手段，加強(qiáng)對試點(diǎn)單位預(yù)算績效管理的過程監(jiān)督。2013年，北京市繼續(xù)擴(kuò)大預(yù)算績效管理試點(diǎn)部門范圍，預(yù)計(jì)到2015年實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理試點(diǎn)覆蓋北京市全部行政單位的目標(biāo)。

　　根據(jù)預(yù)算績效管理工作的終極目標(biāo)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過程中，預(yù)算績效管理遵循以下原則：一是目標(biāo)管理原則，即預(yù)算管理要圍繞績效目標(biāo)來進(jìn)行，事前設(shè)定目標(biāo)、事中跟蹤監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程、事后評價目標(biāo)完成情況;二是績效導(dǎo)向原則，即預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)、每項(xiàng)工作都要以績效為核心導(dǎo)向，將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程、各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化。作為提供預(yù)算績效管理咨詢服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，在遵循以上原則的基礎(chǔ)上，需明確服務(wù)的核心和內(nèi)容。

　　鑒于我國預(yù)算績效管理工作仍處于起步探索階段，試點(diǎn)工作也尚未全面展開，絕大多數(shù)政府部門對績效評價工作還不了解，因此現(xiàn)階段中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的核心是在預(yù)算績效管理各階段向行政部門普及績效理念，指導(dǎo)其用績效思想編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評價效果、應(yīng)用結(jié)果。具體內(nèi)容為：預(yù)算編制時合理設(shè)置績效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行時有效跟蹤目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，績效評價時客觀評價目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，結(jié)果應(yīng)用時切實(shí)做到考慮項(xiàng)目實(shí)施效果。中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展預(yù)算績效管理的工作流程詳見下圖。

　　二、預(yù)算績效管理工作的意義與難點(diǎn)

　　(一)預(yù)算績效管理的意義

　　與事前績效評估、績效評價等工作相比，預(yù)算績效管理工作打破了針對預(yù)算編制或預(yù)算執(zhí)行等單個環(huán)節(jié)進(jìn)行評估、評價的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、事后評價、結(jié)果應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)，由預(yù)算編制及績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合體系。

　　預(yù)算績效管理不僅做到了將績效理念貫穿預(yù)算管理全過程始終，加強(qiáng)向各預(yù)算部門宣傳推廣績效管理工作的力度，還可以通過全程追蹤，實(shí)現(xiàn)在預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)追蹤問效，將財(cái)政資金的績效實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行緊密結(jié)合，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)使用財(cái)政資金績效不足的原因，有針對性的解決預(yù)算編制粗放、預(yù)算編制與執(zhí)行部門相脫節(jié)、預(yù)算沒有真正的結(jié)果導(dǎo)向、資金使用效果不明顯等問題，將提高財(cái)政資金使用效益的具體措施落到實(shí)處。

　　(二)預(yù)算績效管理工作的難點(diǎn)

　　由于預(yù)算績效管理工作在我國仍處于起步階段，“績效理念還未牢固樹立，‘重分配、輕管理，重支出、輕績效’的思想還一定程度存在;績效評價主體單一，第三方評價欠缺，社會各界對預(yù)算績效管理的理解和接受程度不高，其公信力和權(quán)威性有待提高;績效方面的法律法規(guī)相對缺失，統(tǒng)一的工作規(guī)劃尚未制定，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化、不系統(tǒng)，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強(qiáng);全過程預(yù)算績效管理還剛剛實(shí)行，績效目標(biāo)編制仍沒有實(shí)質(zhì)突破;基礎(chǔ)管理工作比較薄弱，指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)、人員隊(duì)伍、專業(yè)績效評價機(jī)構(gòu)建設(shè)等相對滯后，制約了績效管理工作的深入開展�！盵1]同時，由于預(yù)算績效管理實(shí)施周期長，時間跨度大，跟蹤項(xiàng)目數(shù)量眾多，具體的預(yù)算績效管理工作思路和重點(diǎn)需要在實(shí)踐中不斷探索;且預(yù)算績效管理本身工作量大，需要大量的人力、物力和智力支持，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的不可控因素增多，成本增加，預(yù)算績效管理工作的難度較大。

　　現(xiàn)階段預(yù)算績效管理工作本身存在的欠缺，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)在提供具體服務(wù)方面也會遇到一些困難：

　　1.對項(xiàng)目單位實(shí)際情況不了解導(dǎo)致績效跟蹤具有盲目性;

　　2.項(xiàng)目單位對預(yù)算績效管理工作本身有抵觸情緒;

　　3.缺少相應(yīng)的制度做支撐，預(yù)算績效管理規(guī)范性不足;

　　4.信息化手段不足、項(xiàng)目數(shù)量眾多導(dǎo)致績效跟蹤難度大。

　　三、預(yù)算績效管理服務(wù)模式初步探索

　　通過協(xié)助部門A落實(shí)預(yù)算績效管理工作，我們對預(yù)算績效管理工作的咨詢模式進(jìn)行了初步探索，下面將工作模式及主要步驟作簡要介紹：

　　(一)了解部門A存在的主要問題

　　通過開展自評、咨詢專家等，我們了解到部門A在預(yù)算績效管理方面存在以下主要問題：

　　1.績效管理意識不足

　　2.項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)工作不夠充分

　　(1)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)不夠清晰，缺乏中長期規(guī)劃;

　　(2)項(xiàng)目績效目標(biāo)不夠明確和細(xì)化;

　　(3)項(xiàng)目選擇及立項(xiàng)的科學(xué)性不足;

　　(4)預(yù)算編制不夠細(xì)化、準(zhǔn)確;

　　3.項(xiàng)目管理不夠規(guī)范

　　(1)制度體系不夠健全;

　　(2)項(xiàng)目調(diào)整不規(guī)范;

　　(3)政府采購程序及合同管理有待進(jìn)一步規(guī)范;

　　(4)委托業(yè)務(wù)監(jiān)管不到位;

　　(5)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，結(jié)余資金較大，資金使用效率不高;

　　4.項(xiàng)目實(shí)施的績效資料收集不足

　　通過提前了解部門A在預(yù)算績效管理中存在的問題，使預(yù)算績效管理更具針對性，提前提出解決措施，在跟蹤的同時解決問題，避免跟蹤的盲目性。

　　(二)做好充分的前期準(zhǔn)備工作

　　根據(jù)部門A存在的主要問題，結(jié)合部門A實(shí)際情況，商討工作思路、工作重點(diǎn)及流程;制定工作方案，明確預(yù)算績效管理工作各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、時間節(jié)點(diǎn)、參與方、預(yù)期成果及保障措施;組建績效管理組織機(jī)構(gòu)并明確人員分工;建章立制，組織培訓(xùn)，做好部門A預(yù)算

　　績效管理的準(zhǔn)備工作。部門A預(yù)算績效管理咨詢工作流程詳見下圖：

　　通過制定方案，組織培訓(xùn)，一方面使委托方及各參與單位明確本次預(yù)算績效管理涉及的具體工作，另一方面，通過強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理的意義、明確中介機(jī)構(gòu)的立場，爭取各參與單位的支持和配合，可以有效減少項(xiàng)目單位的抵觸情緒。

　　(三)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作

　　1.建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，提高績效管理效率

　　根據(jù)預(yù)算績效管理方案的要求，協(xié)助部門A開發(fā)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，初步探索預(yù)算績效的信息化管理，這種手段有效解決了項(xiàng)目數(shù)量眾多、跟蹤難度大的問題，提高了預(yù)算績效管理的工作效率。

　　2.優(yōu)化預(yù)算編制流程，加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核

　　在以前年度預(yù)算編報(bào)方案的基礎(chǔ)上，協(xié)助部門A細(xì)化預(yù)算編報(bào)方案，優(yōu)化預(yù)算編報(bào)流程，明確各環(huán)節(jié)的時間節(jié)點(diǎn)和主要內(nèi)容。將績效目標(biāo)審核納入預(yù)算編報(bào)流程并作為其中一個重要環(huán)節(jié)，所有申報(bào)財(cái)政資金的項(xiàng)目，需將績效目標(biāo)申報(bào)表、預(yù)算測算明細(xì)、可行性研究報(bào)告等資料提交審核，獲得通過后才能進(jìn)入預(yù)算編報(bào)的下一環(huán)節(jié)，以此提高項(xiàng)目單位預(yù)算編報(bào)的質(zhì)量。

　　3.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善預(yù)算績效管理機(jī)制

　　以現(xiàn)有預(yù)算績效管理制度為基礎(chǔ)，彌補(bǔ)現(xiàn)有制度不足，建立新的管理辦法、工作流程，根據(jù)北京市現(xiàn)有管理辦法制定符合部門A工作實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)相關(guān)制度、辦法的可行性，解決由于制度缺失帶來預(yù)算績效管理規(guī)范性不足的問題，同時，也為項(xiàng)目單位后期自行開展相關(guān)管理工作建立制度保障。

　　4.強(qiáng)化項(xiàng)目過程管理，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管

　　(1)財(cái)政批復(fù)預(yù)算后，要求項(xiàng)目根據(jù)預(yù)算批復(fù)情況制定具體的工作計(jì)劃或?qū)嵤┓桨福�作為后期跟蹤監(jiān)測的參照。

　　(2)對照實(shí)施方案或工作計(jì)劃，涉及政府采購的項(xiàng)目，督促項(xiàng)目單位按照北京市及部門A 的政府采購管理辦法，對不同資金限額的項(xiàng)目采取相應(yīng)的政府采購形式。

　　(3)要求所有項(xiàng)目填報(bào)半年工作總結(jié)，對上半年工作開展情況和下半年工作計(jì)劃作簡要匯報(bào)。

　　(4)根據(jù)實(shí)施方案或工作計(jì)劃，發(fā)生委托業(yè)務(wù)的項(xiàng)目，要求各項(xiàng)目在委托工作完成后及時組織總結(jié)驗(yàn)收。

　　所有項(xiàng)目需將以上過程資料錄入預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，借助信息系統(tǒng)定期對項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、資金的支出情況和績效實(shí)現(xiàn)進(jìn)度進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，對執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目及時提醒，對績效目標(biāo)發(fā)生偏離的項(xiàng)目溝通了解情況，如項(xiàng)目內(nèi)容或績效目標(biāo)發(fā)生調(diào)整，督促項(xiàng)目單位履行調(diào)整手續(xù)并報(bào)市財(cái)政備案。通過信息化手段對項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督管理，避免了項(xiàng)目單位隨意調(diào)整項(xiàng)目內(nèi)容，導(dǎo)致績效目標(biāo)偏離預(yù)期計(jì)劃問題的出現(xiàn)，也為中介機(jī)構(gòu)節(jié)省了人力、物力、財(cái)力。

　　(四)總結(jié)階段

　　1.對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效分析

　　以與部門A職能的密切程度、資金額度大小、績效明顯程度為原則，選擇一定比例的項(xiàng)目作為重點(diǎn)跟蹤對象，要求定期填寫《北京市市級項(xiàng)目支出績效跟蹤分析表》，對項(xiàng)目初始績效目標(biāo)、項(xiàng)目調(diào)整情況、績效目標(biāo)調(diào)整情況、項(xiàng)目資金到位情況、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理情況等內(nèi)容進(jìn)行歸納。

　　2.對部門績效實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行總結(jié)

　　結(jié)合各項(xiàng)目半年績效資料提交情況及對重點(diǎn)項(xiàng)目的績效跟蹤情況，撰寫半年績效跟蹤報(bào)告，梳理部門A整體績效跟蹤工作組織落實(shí)情況、預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)的完成情況、存在的問題及相關(guān)建議。

　　預(yù)算績效跟蹤總結(jié)既是對整個預(yù)算績效管理過程及取得效果的總結(jié)，也是中介機(jī)構(gòu)對自身工作的總結(jié)。通過分析跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)的新問題、采取的新舉措、取得的實(shí)際成效，為中介機(jī)構(gòu)完善預(yù)算績效管理工作機(jī)制汲取經(jīng)驗(yàn)。

　　四、部門A預(yù)算績效管理工作取得的初步成效

　　(一)績效管理意識逐步增強(qiáng)

　　由于在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、結(jié)果應(yīng)用的各環(huán)節(jié)向部門A普及績效理念，用以績效為導(dǎo)向的方法監(jiān)督項(xiàng)目的具體實(shí)施，促使項(xiàng)目單位逐步形成將追蹤問效貫穿預(yù)算編報(bào)、執(zhí)行全過程的思維模式。

　　(二)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)更加完善

　　通過對部門A項(xiàng)目類型的梳理和部門中長期規(guī)劃的分解，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的具體內(nèi)容，明確各項(xiàng)目的中長期規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)并將其分解到各年度，加強(qiáng)其對各年度工作的指導(dǎo)作用。

　　除部分管理類項(xiàng)目具有特殊性，無法在年初制定明確的績效目標(biāo)和預(yù)算明細(xì)外，對其他項(xiàng)目績效目標(biāo)和預(yù)算嚴(yán)格審核，其細(xì)化、準(zhǔn)確程度進(jìn)一步提高。

　　(三)項(xiàng)目管理更加規(guī)范

　　制度體系的逐步完善，使部門A預(yù)算執(zhí)行和績效管理工作做到有據(jù)可依，同時為該部門持續(xù)推行預(yù)算績效管理建立長效機(jī)制。

　　通過對項(xiàng)目的執(zhí)行過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督、實(shí)時發(fā)現(xiàn)問題并反饋的跟蹤反饋機(jī)制，規(guī)范了項(xiàng)目調(diào)整;政府采購和合同簽訂程序更加合規(guī)，避免了潛在的法律風(fēng)險(xiǎn);委托業(yè)務(wù)的完成質(zhì)量進(jìn)一步提高。

　　(四)績效材料更加規(guī)整、充分

　　預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)幫助每個項(xiàng)目形成一套完整的從項(xiàng)目申報(bào)、到具體執(zhí)行、再到總結(jié)驗(yàn)收的過程資料，項(xiàng)目績效資料做到規(guī)整、充分。

　　結(jié)尾語：預(yù)算績效管理尚處于試點(diǎn)階段，無論是財(cái)政部門的統(tǒng)一要求還是部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識程度，都有待進(jìn)一步推進(jìn)和完善。中介機(jī)構(gòu)參與部門預(yù)算績效管理更處于探索階段，其跟蹤是形式，目的在于為被跟蹤單位解決問題提供專業(yè)的意見和指導(dǎo)。它首先要求我們要不斷加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，以財(cái)政部門的統(tǒng)一要求為前提，結(jié)合部門實(shí)際情況，出具可操作的實(shí)施方案，并根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整。其次，在實(shí)踐工作中不斷優(yōu)化、創(chuàng)新跟蹤服務(wù)模式，與財(cái)政部門、試點(diǎn)部門一起，逐步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作進(jìn)程。

　　[1]《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》(財(cái)預(yù)〔2012〕396號)。