財政政策,就是政府為實現(xiàn)其職能對市場提供公共服務的與預算有關(guān)的經(jīng)濟行為。其要點：一是明確公共財政是以政府（國家）為主體；二是明確公共財政的內(nèi)容是為市場提供公共服務的、與預算有關(guān)的經(jīng)濟行為；三是公共財政政策的目的是實現(xiàn)政府的職能。

根據(jù)公共財政政策績效內(nèi)涵的厘清,可以得出公共財政政策是具有目標性和引導性的。基于政策要素的評價,重點考察政策主體所制定目標的明確合理程度,執(zhí)行后目標產(chǎn)出的達標程度、效益的顯著程度;政策主體運用政策手段進行過程管控的有效程度;政策主體分配資源的公平程度及政策對象享受利益的均衡程度;為保證政策效果的持續(xù)性,政策主體資源投入的可實現(xiàn)程度。因此,公共政策績效評價框架的構(gòu)建需包括政策相關(guān)性、政策效率性、政策效益性、政策公平性、政策效果可持續(xù)性等五個維度。

路徑選擇

根據(jù)政策績效評價框架的五部分內(nèi)容,政策績效評價工作探索性地從二個層面開展。在政策層面,重點評價政策目標設(shè)立,對于目標是否明確、合理進行評價;在政策與政策分解任務對接層面,重點評價政策主體任務分解過程,以政策任務分解是否系統(tǒng)、政策及政策分解任務規(guī)劃落實是否合理,尋求總體政策與具體任務設(shè)立之間的銜接;在政策分解任務層面,重點評價政策主體任務執(zhí)行過程,在評價具體任務的過程控制及目標達成,通過政策分解任務的實施情況,反映政策落實情況。在以上二個層面評價的基礎(chǔ)上, 最后回歸政策評價,以政策分解任務產(chǎn)出歸納政策產(chǎn)出,以總體效果評價政策的效益性、公平性以及效果可持續(xù)性。

另外,在設(shè)計具體指標體系的時候, 要基干政策基本要素來確定。

基于政策主體要素,政策績效評價，關(guān)注政策上體目標的設(shè)立及目標的完成。前者可以通過目標明確性、需求充分性指標反映政策主體目標制定的科學性,后者可以通過目標達成性、政策執(zhí)行效果指標考察政策主體制定的目標是否完成、預期效益能否充分體現(xiàn)。

基于政策手段要素,政策績效評價首先應明確政策主體及其責任,再根據(jù)主體的層級評價其責任是否落實、實施手段是否有效。其中,規(guī)劃落實科學性是對政策主體設(shè)立是否合理、層次是否明確、保障是否有效的評價指標;政策分解任務系統(tǒng)性、任務的過程控制有效性是對處于不同層級主體的運用政策手段是否有效的評價指標。

基于政策對象要素,政策績效評價不僅關(guān)注政策受益群體,還關(guān)注可能存在的被排除在受益范圍外或者利益受損的群體。服務對象滿意度可以作為政策受益群體對于執(zhí)行效益的評價指標,考察受益群體對政策效益的回應;政策效益普惠性作為界定受益群體、受損群體、被排除在受益范圍外群體以及每個群體利益影響程度的評價指標,考察政策效益在不同利益群體間分配的公平性。

基于政策資源要素,政策績效評價考慮政策資源投入及產(chǎn)出比率,這里主要關(guān)注政策資源投入內(nèi)容。政策資源根據(jù)投入時間又可細分為已投入的政策資源和未來投入的政策資源。對于已投入的政策資源設(shè)立政策資金分配公平性指標,重點評價分解任務、區(qū)域等因素對于財政資金使用效率性、效益性、經(jīng)濟性的影響程度;對于未來投入的政策資源設(shè)立可持續(xù)條件、環(huán)境評價指標,重點評價內(nèi)部條件以及外部環(huán)境對于未來政策資源投入的影響程度。

實踐方法

1.探索嘗試多層面開展財政政策績效評價

根據(jù)政策內(nèi)容及執(zhí)行部門職責,政策規(guī)劃落實過程中,公共財政政策可以分解為多個任務,政策任務一般以項目的形式落實,因此政策分解任務評價也具有項目支出績效評價的特性。公共財政政策績效評價需立足政策與政策分解任務兩個層面,并且關(guān)注兩個層面的有效對接,從而從三個層面開展具體評價工作。

在政策績效評價技術(shù)方案中,根據(jù)政策與政策分解任務兩個層面設(shè)置總體績效目標申報表及年度績效目標申報表。與之對應,在政策層面,編制政策目標完成情況對照表,總體反映政策目標完成情況;在政策與政策分解任務對接層而,編制關(guān)鍵信息填報表,有針對性地收集政政策執(zhí)行部門之間關(guān)于政策分解任務對接的關(guān)鍵問題。在政策分解層面，編制政策目標分解落實表，具體反映政策分解任務的目標產(chǎn)出情況。

2.引入財政政策績效評價特性指標

績效評價指標是績效評價工作的工具和重要手段,公共財政支出績效評價、公共財政政策績效評價均包括了決策、管理、績效等幾個方面的內(nèi)容。公共財政政策績效評價的財政項目支出績效評價不同之處在于公共政策績效評價更關(guān)注考察政策行為對目標群體需要、價值和機會的滿足程度以及成本和效益在不同群體之間的均衡分配程度。基于這一特性,公共財政政策績效評價引入價值評價標準中的政策公平性評價內(nèi)容,作為一級指標,并根據(jù)政策公平性內(nèi)涵,將指標細分為政策資金分配公平性、政策效益普惠性二級指標。

在具體評價工作中通過對政策主管部門、政策執(zhí)行部門、政策實施單位、利益群體的相關(guān)意見收集,結(jié)合事實判斷依據(jù),對政策的價值進行評判,進而為優(yōu)化公共資源配置、政策調(diào)整提供依據(jù)。

3.以評價指標標桿值作為績效評價的重要基準

在以往公共財政項目支出績效評價工作中,一般由專家起主導作用,績效評價標準的確定在很大程度上取決于專家的專業(yè)經(jīng)驗,評價標準的確定具有—定的主觀性。

財政政策績效評價的實質(zhì)是通過事實標準、價值標準對公共政策主體職能落實情況、公共政策手段的合理性及頂層設(shè)計和分解落實的科學性、公共政策對象享受效益的均衡性、公共政策資源配置的有效性進行判斷。建立事實標準、價值標準是公共政策績效評價的規(guī)范性要求,具體評價丄作中,根據(jù)評價標準確定評價指標標桿值。以標準值作為指標評分的重要基準,突破了專家評議法的瓶頸, 使評價結(jié)論更具客觀性,評價過程更具操作性。

4.構(gòu)建財政政策績效評價指標體系論證機制

公共財政政策績效評價以評價指標標桿值作為績效評價的重要基準,績效評價指標、標桿值、評分標準是績效評價指標體系的重要構(gòu)成要素。合理、適用的績效評價指標體系是政策績效評價工作科學、有效地進行的有力保障,因此,論證績效評價指標體系的合理性、適用性是績效評價工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在實踐中,第三方評價機構(gòu)構(gòu)建評價指標體系論證機制,增設(shè)了指標體系論證環(huán)節(jié), 組織績效評價專家對績效評價指標、標桿值、評分標準進行論證。專家對指標體系設(shè)置進行技術(shù)性支持,提供專業(yè)的咨詢建議。通過構(gòu)建績效評價指標體系論證機制,能夠有效確保績效評價工具的科學性和評價程序的規(guī)范性。

5.優(yōu)化績效數(shù)據(jù)采集流程、完善合規(guī)性績效審核標準

公共財政政策績效評價以績效評價指標體系為工具,每一項末級指標評分標準和評價依據(jù)的確定均需要洋實、準確的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)和資料采集、審核是績效評價分析的前提條件,數(shù)據(jù)的全面分析足績效評價的重點內(nèi)容和保障。

明確數(shù)據(jù)采集方式。由于二手數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)使用方式和作用不同,對不同數(shù)椐采用針對性地采集方式。二手數(shù)據(jù)一般采用文案調(diào)查方式采集,原始數(shù)據(jù)一般采用文案調(diào)查方式采集,原始數(shù)據(jù)一般采用實地調(diào)查方式采集。一般而言，采集和分析二手數(shù)據(jù)是采集原始數(shù)據(jù)的先決條件。二手數(shù)據(jù)的采集需首先制定文案調(diào)查方案,明確二手數(shù)據(jù)收集的內(nèi)容、方式,并對收集到的數(shù)據(jù)進行甄別和篩選,有效的數(shù)據(jù)可作為績效評價備用資料,仍需核實及進一步收集的數(shù)據(jù)需通過實地調(diào)查方式采集。原始數(shù)據(jù)的采集,需首先制定實地調(diào)查方案。公共政策主體具有多樣性,不同主體在制定或執(zhí)行政策過問題,有針對性的收集數(shù)據(jù),并且可以選擇網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場等多種方法收集,方式較為靈活多樣。

完善合規(guī)性審核標準。在使用數(shù)據(jù)和資料進行評價分析前,需按照合規(guī)性審核標準,對采集的數(shù)據(jù)和資料進行審核。合規(guī)性審核標準包括時間序列數(shù)據(jù)、截面數(shù)據(jù)及其他相關(guān)資料的完備性;數(shù)據(jù)及資料準確性、勾稽關(guān)系正確性。審核程序包括初審、初審意見反饋、數(shù)據(jù)和資料完善、再次復核四個步驟。

挖掘深度分析方法。數(shù)據(jù)分析是績效評價分析的重要內(nèi)容。具體分析中應突破基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總、分類、簡單計算進行一般分析的局限,對數(shù)據(jù)進行深度分析,綜合運用橫縱向?qū)Ρ确治龇�、交叉分析法、投�?/span>---產(chǎn)出分析法、回歸分析法等對甄選數(shù)據(jù)進行多層次、多角度、多種方式的對比、分析與挖掘,形成調(diào)查分析報告,作為形成績效評價分析結(jié)論的基礎(chǔ)。

程中具有不同分工,公共政策對象是政策實施的接受者,具有范圍廣、群體難以準確界定的特點。針對政策主體、政策對象的不同特性,選取不同的方式并設(shè)計數(shù)據(jù)采集方案。訪問調(diào)查能夠全面、直接、更為快捷地了解政策落實的整體概況,實踐中采用集中訪談、個別訪談等方式，問卷調(diào)查可以根據(jù)不同類型對象設(shè)計。