績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中的六個(gè)誤區(qū)
北京市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)中心王罡
新預(yù)算法將績(jī)效評(píng)價(jià)提高到前所未有的高度，提出：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”。隨著預(yù)算績(jī)效改革的深入，績(jī)效評(píng)價(jià)被越來越多的部門和管理者重視，更多的社會(huì)第三方力量逐步融入其中。但是，在目前開展的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。這些誤區(qū)在未來的實(shí)踐中值得重視。
重過程輕結(jié)果
績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)在于完善預(yù)算管理。績(jī)效評(píng)價(jià)的起步階段，往往把關(guān)注點(diǎn)放在完善預(yù)算管理上，通過績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)預(yù)算管理水平的提升，而忽視了確保預(yù)算執(zhí)行效果。預(yù)算執(zhí)行采取的各種措施和手段，都是為了確保最終預(yù)算執(zhí)行的有效實(shí)現(xiàn)。如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作就會(huì)出現(xiàn)方向上的偏差，導(dǎo)致參與績(jī)效評(píng)估的各方都關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的管理過程，而非預(yù)算執(zhí)行的效果。
評(píng)價(jià)重點(diǎn)出現(xiàn)偏差
不少人認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)就是檢查設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)值是否完成，其他的都可以忽略不計(jì)。事實(shí)上，績(jī)效目標(biāo)是一個(gè)事先預(yù)期的目標(biāo)，隨著預(yù)算執(zhí)行和完成，在績(jī)效目標(biāo)之外，還有許多新的外溢效益出現(xiàn)，衍生出許多附加的和預(yù)想不到的非預(yù)期績(jī)效，這些額外的效果也是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，而這些往往被忽視了。績(jī)效評(píng)價(jià)要完整反映財(cái)政資金使用的效果，必須關(guān)注績(jī)效目標(biāo)之外的非預(yù)期效果，綜合分析和梳理預(yù)算執(zhí)行之后產(chǎn)生的全部績(jī)效，如果僅僅局限于績(jī)效目標(biāo)完成的話，勢(shì)必得出片面結(jié)論。
重專家輕標(biāo)準(zhǔn)，弊端顯現(xiàn)
專家意見就是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這是評(píng)價(jià)方式上的誤區(qū)。許多地區(qū)開展評(píng)價(jià)，主要采取專家評(píng)價(jià)法，專家通過中介機(jī)構(gòu)前期的調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系打分。這一方法在績(jī)效評(píng)價(jià)開展初期，對(duì)提高績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性和科學(xué)性起到了一定的作用，但隨著績(jī)效評(píng)價(jià)向縱深發(fā)展，弊端越來越大，評(píng)價(jià)的科學(xué)性大打折扣。一是專家的個(gè)人判斷直接影響評(píng)價(jià)結(jié)論；二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向性出現(xiàn)偏差，使得中介機(jī)構(gòu)認(rèn)為找個(gè)好專家，就一定能夠獲得好的評(píng)價(jià)質(zhì)量。實(shí)際上，績(jī)效評(píng)價(jià)難點(diǎn)在于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是客觀存在的，尤其是資金效益類指標(biāo)的標(biāo)桿值。正確的績(jī)效評(píng)價(jià)路徑應(yīng)該將評(píng)價(jià)重點(diǎn)調(diào)整到前期調(diào)研論證和績(jī)效數(shù)據(jù)采集分析，針對(duì)每一項(xiàng)末級(jí)指標(biāo)，通過科學(xué)的方法，分析測(cè)算并確定每一項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)桿值后，再引入指標(biāo)體系的專家論證機(jī)制。應(yīng)把更多精力放在績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定上，細(xì)化指標(biāo)體系，層層分解，最終形成“定量指標(biāo)”和“判斷型的定性指標(biāo)”，由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定績(jī)效評(píng)價(jià)得分。
中介機(jī)構(gòu)不應(yīng)成為評(píng)估的配角
這主要反映財(cái)政、被評(píng)價(jià)方、中介機(jī)構(gòu)和專家之間的定位問題，尤其是第三方的定位。中介機(jī)構(gòu)和專家都屬于第三方，第三方評(píng)估的主體是中介機(jī)構(gòu)，評(píng)估的結(jié)論由中介機(jī)構(gòu)出具，專家參與績(jī)效評(píng)價(jià)的方式定位為咨詢而非主導(dǎo)�，F(xiàn)在許多情況是，專家成為了評(píng)價(jià)的主體，中介機(jī)構(gòu)變成了專家的附庸和配角，評(píng)價(jià)一切圍繞專家意見進(jìn)行，仿佛離開了專家，中介機(jī)構(gòu)無所適從，尤其是對(duì)于新接觸到績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。他們把尋找優(yōu)秀的專家作為開展工作的核心，而不是去研究分析，提高自身的綜合服務(wù)能力。作為績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)，要專注于績(jī)效數(shù)據(jù)的積累、獲取和分析，要將績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)作一次參與政府預(yù)算決策，提出社會(huì)第三方咨詢意見的過程，而不是簡(jiǎn)單的攬活掙錢。中介機(jī)構(gòu)人員要在資料搜集、信息核實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、問卷訪談的基礎(chǔ)上，進(jìn)行成本效益分析、挖掘績(jī)效數(shù)據(jù)，擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并參考專家的專業(yè)咨詢意見，確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成最終評(píng)價(jià)結(jié)論。
績(jī)效分析不等于查找問題
在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，不少人把績(jī)效評(píng)價(jià)看作是找被評(píng)價(jià)方工作中的不足，為了找問題而找問題�？�(jī)效數(shù)據(jù)收集和分析過程成了找問題的過程，評(píng)價(jià)人員自然而然會(huì)帶上有色眼鏡，不由自主地進(jìn)行有罪判斷。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)就起不到績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。績(jī)效分析的本質(zhì)是分析投入產(chǎn)出過程中的效率效益，一方面通過深入剖析績(jī)效差等問題的原因，另一方面更重要的是分析資金產(chǎn)生的績(jī)效以及好的經(jīng)驗(yàn)和做法，最終為政府配置資源提供最優(yōu)的思路和辦法，目的是花最少的錢，辦最多的實(shí)事。如果一開始就以問題導(dǎo)向來確定評(píng)價(jià)思路，不僅人為造成評(píng)價(jià)方與被評(píng)價(jià)方的對(duì)立，還勢(shì)必造成一葉障目、以偏概全，績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性大打折扣，同時(shí)失去了績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用和說服力。
中介應(yīng)提供更細(xì)致的服務(wù)
不少中介機(jī)構(gòu)按照財(cái)政部門的要求，根據(jù)列出的資料清單，讓被評(píng)價(jià)方自己準(zhǔn)備資料，中介只簡(jiǎn)單地將資料進(jìn)行歸集和整理，形成專家評(píng)價(jià)手冊(cè)。這種做法就給被評(píng)估方造成了一定的障礙和困難，使前期評(píng)估工作受到影響，也打擊了被評(píng)估方的積極性。作為被評(píng)估方，許多標(biāo)準(zhǔn)、要求他們并不知曉，需要中介機(jī)構(gòu)提供全方位服務(wù)和指導(dǎo)，尤其是專業(yè)上的效果性指標(biāo)，需要中介機(jī)構(gòu)一起挖掘、梳理和分析，去偽存真，去繁就簡(jiǎn)，篩選關(guān)鍵信息，形成有效數(shù)據(jù)，這是中介機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任。數(shù)據(jù)收集和分析的方法多種多樣，不單單是書面資料梳理，還包括問卷訪談等等社會(huì)調(diào)查方式。中介的全方位服務(wù)能為財(cái)政部門和資金使用部門積累有效的數(shù)據(jù)，提供科學(xué)的咨詢意見，這才能達(dá)到提升政府管理水平的目的。
文章作者：王罡(北京市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)中心)
－－轉(zhuǎn)載自中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng) 2015-11-24