深入貫徹落實新《預算法》 全面推進預算管理改革
北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司劉玲
為貫徹落實《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）及新《預算法》文件精神，改進預算管理方式，建立現(xiàn)代財政制度，全面提升預算管理制度的規(guī)范性，實現(xiàn)預算管理過程的公開透明，北京、山西、山東、廣東等地政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，紛紛制定出臺了《關于深化預算管理制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），進一步深化預算管理制度改革，規(guī)范政府預算管理，提升政府治理能力，防范財政風險，提高財政資金執(zhí)行效益。
一、編制全口徑預算，完善政府預算體系
新《預算法》突出強調(diào)現(xiàn)代預算的完整性，要求將財政全部收支納入政府預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算（以下簡稱“四本預算”），同時對“四本預算”功能定位、編制原則及相互關系做出規(guī)范。北京、四川、云南、福建、山東、湖北等地認真貫徹相關規(guī)定，加大預算統(tǒng)籌力度，實施全口徑預算管理。
北京市政府以建立全口徑預算為重點，分別從政府預算和部門預算兩個層面，加大“四本預算”的統(tǒng)籌力度，推進預算支出標準體系建設，完善政府預算管理；四川省財政廳明確，自2015年起，將全面編制“四本預算”，全方位反映政府收支規(guī)模和管理活動，既要保障相關領域的資金需求，又要做好“四本預算”之間的相互銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；云南省表示將繼續(xù)以深化預算管理改革為引領，加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、公共財政預算的統(tǒng)籌力度，加快建立將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調(diào)入公共預算的機制，進一步細化國有資本經(jīng)營預算的編制，加強社會保險基金預算管理；福建省將政府所有收支全部納入預算，從橫縱兩個方向?qū)︻A算完整性進行規(guī)范，橫向要求實行全口徑預算，縱向要求完善省市縣鄉(xiāng)四級地方預算管理體系，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制；按照新《預算法》要求，山東省也將進一步加大統(tǒng)籌力度，健全政府財力綜合運籌機制，真正做到“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”；2015年湖北省省級預算編制過程中，亦圍繞完善政府預算體系，著力推進全口徑預算管理。
二、建立跨年度預算平衡機制，改進預算控制方式
為確保收入預算從約束性轉(zhuǎn)向預期性，新《預算法》要求各級預算收入的編制，應當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。同時強調(diào)，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。
北京市以環(huán)保、水利投資運營、義務教育等重點領域作為切入點，逐步完善收入預測和管理，將“以年度為周期”安排收支的做法轉(zhuǎn)為“以三年為周期”編制滾動規(guī)劃，促使部門規(guī)劃與中期財政規(guī)劃相銜接，有效推動預算控制方式的改進和跨年度預算平衡機制的建立；云南省將審核預算的重點由財政收支的平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，推進編制中期財政規(guī)劃，強化年度預算的約束性；福建省將通過新增建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、允許省級增列赤字、改變預算審查重點、收入預算從約束轉(zhuǎn)向預期等管理措施，健全項目預算審核機制，并行推進中期財政規(guī)劃管理和三年滾動規(guī)劃編制，實現(xiàn)跨年度預算平衡；為適應跨年度平衡需要，山東省重點推進預算審核重點由收入預算平衡狀態(tài)向支出預算和政策拓展轉(zhuǎn)變、用好預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、實行中期財政規(guī)劃管理三項改革。
三、規(guī)范地方政府債務管理，嚴控債務風險
新《預算法》增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定。通過限制主體、限制用途、限制規(guī)模、限制方式、控制風險的“五限制”原則，規(guī)定地方政府舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，規(guī)范地方政府債務管理。對此，北京、四川、云南、福建等積極建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制，防范和化解債務風險。
北京建立以政府債券為主體的舉債融資機制，健全債務風險預警、應急處置、政績考核等相關制度，強化資金監(jiān)督管理，以防范財政風險為重點，加強地方政府債務管理；四川省加強對地方政府性債務的管控：嚴格按照規(guī)定控制舉債規(guī)模，清理甄別存量債務，建立健全債務預警辦法，全面加強政府性債務管理；云南財政部門將按照新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理體制，健全完善地方政府性債務管理辦法，規(guī)范創(chuàng)新債務融資方式，強化政府性債務管理；福建嚴格落實新《預算法》有關政府債務管理的規(guī)定，構(gòu)建地方政府債務管理的基本制度框架，修訂完善現(xiàn)行的政府性債務管理辦法，加快建立以地方政府債券為主體的舉債融資機制。
四、積極推進預算公開，健全透明預算制度
公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來，我國在推進預決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新《預算法》增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。
北京以提升政府管理水平為重點，加快建立公開透明的預算制度，明確將進一步擴大預算公開范圍、細化公開內(nèi)容，亦將加大財政政策、預算績效、政府采購情況等公開力度；四川為積極推進建立透明預算制度，將著力從擴大提交人大審查的預算范圍、擴大向社會公開范圍、細化預決算公開內(nèi)容三方面積極推進預算公開；云南著力健全完善預算公開機制，增強預算公開的約束力，建立預算信息公開的考核評價機制，全面推進預決算公開，加大對民生政策、資金分配過程和結(jié)果等信息的公開力度；福建省要求公開到款級科目，其中重點民生支出還要求細化到項級科目，以此來促進提高財政預決算透明度，主動接受社會各界監(jiān)督；山東省把建立透明預算制度放在首位，以公開促改革，以預決算公開來倒逼、推動財政改革和經(jīng)濟社會管理改革，以擴大公開范圍、細化公開內(nèi)容、明確公開重點、強化預算編制、推進預算公開；湖北省直部門在統(tǒng)一公開部門預決算信息和“三公”經(jīng)費預算的基礎上，進一步完善透明預算制度，著力打造“陽光財政”。
五、加強財政支出績效管理，提高財政資金使用效益
新《預算法》突出“講究績效”的基本原則，明確今后預算改革的重點是將績效管理嵌入預算管理鏈條，加快構(gòu)建預算編制有目標、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用的全過程績效管理新機制。同時，新《預算法》亦要求預算編制要參考支出績效評價結(jié)果，人大審查決算也要重點關注績效情況。
2015年北京所有市級部門實現(xiàn)全過程績效管理，并逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，建立對各區(qū)縣、各部門、各單位的績效管理綜合評價制度，將評價結(jié)果予以通報，對綜合評價得分較低的進行約談，督促其切實抓好整改，全面推進預算績效管理工作；四川加強全過程績效預算管理，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，加大預算執(zhí)行管理，提高財政資源配置效益；山東省強化預算執(zhí)行管理，注重績效結(jié)果導向，全面推進預算績效管理改革；湖北創(chuàng)新財政資金管理使用模式，通過推進全過程預算績效管理、財政專項資金競爭性分配及建立財政專項資金分配退出機制，以加強資金分配和管理，提升財政資金使用績效；云南采取建立和完善綜合預算管理制度、加強國庫資金和部門資金管理、規(guī)范預算單位資金支付管理、構(gòu)建省級盤活存量資金橫向聯(lián)動機制、強化存量資金的監(jiān)督檢查、建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機制、完善預算安排與部門結(jié)余掛鉤制度等7方面措施，全力盤活財政存量資金，努力提升財政資金使用效益；福建財政收支矛盾日益突出，提高財政資金使用績效至關重要，遵從新《預算法》預算績效的原則，通過加強收入預算績效、加快支出進度、清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、加強績效評價等預算執(zhí)行管理措施，強化預算執(zhí)行績效。