用好百姓的錢是政府的責任——專訪北京市財政局績效評價中心副主任王罡
轉(zhuǎn)載：中國財經(jīng)報網(wǎng)楊光
隨著新《預算法》的通過，我們更加清晰地看到政府在管好用好納稅人的錢方面所做的努力，第一次提出預算績效概念，第一次提出透明預算的理念，這些也都為財政部門今后的工作提出了更高的要求。政府如何不再亂花錢，花更少的錢辦更多的事是擺在各級財政部門的新課題。就此問題，北京市財政局績效考評中心副主任王罡應邀對話本報記者。
楊光：以結(jié)果為導向，建立全流程項目化績效評估體系是政府花錢的準則，這在新預算法里都已明確，接下來是怎么操作的問題。你認為這個全過程預算績效管理體系應該包括哪些環(huán)節(jié)？是應該建在財政系統(tǒng)內(nèi)部還是應該引進第三方評估機構(gòu)，哪個更加科學？
王罡：全過程預算績效管理體系的本質(zhì)就是以結(jié)果為導向的預算管理模式，是由眾多環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、不斷循環(huán)的綜合過程。具體包括，制定明確的公共支出績效目標；對績效目標和公共支出的合理性和有效性開展事前績效評估；在預算執(zhí)行過程中，對績效目標的實現(xiàn)程度進行有效跟蹤和監(jiān)控等等。通過預算績效管理達到花最少的資金，辦盡量多的實事。把它培養(yǎng)成一種習慣，甚至是提升到價值觀和執(zhí)行文化的層次。
績效評估可以分為內(nèi)部評估和外部評估（第三方評估）。內(nèi)部評估的主體本身是政策的制定者和執(zhí)行者，對整個預算流程了解全面，有利于評估活動的開展，根據(jù)評估結(jié)論，對政策目標和措施迅速作出調(diào)整，但是往往客觀性不足并往往帶有局部利益，使得公共政策和措施帶有片面性和主觀色彩。外部評估又稱第三方評估，相對內(nèi)部評估而言，評價結(jié)論天然帶有客觀公正。但是第三方評估獲取資料困難，結(jié)論也不易受到重視，而且有一個致命的弱點，由于評估者存在評估經(jīng)費的制約，評估者一旦犧牲原則，反而會做出不科學不公正的評估結(jié)論。但是只要建立科學的第三方評估方法并有法律保證，第三方評估應該是未來預算績效評估的方向。
楊光：只有精細，科學的預算編制才能導致滿意的預算結(jié)果，但這并不是必要條件，因為在執(zhí)行中也可能出問題，我注意到個別政府項目資金的效果并不理想，但錢已經(jīng)花出去了，一個項目在預算編制時是怎么操作的，您能否說一下流程，個別績效不高的項目的問題出在什么地方，今后將怎樣杜絕這一現(xiàn)象？
王罡：預算流程是由預算單位進行申報，財政部門對項目情況進行事前績效評估，邀請人大代表和政協(xié)委員參與，開展前期的資料審核、問卷調(diào)查和現(xiàn)場訪談等。也就是我們所講的事前環(huán)節(jié)的把關(guān)。針對問卷調(diào)研和評估結(jié)果再決定批還是不批還是批一部分錢給用錢單位。對于一個預算申報項目，我們引入社會第三方機構(gòu)，經(jīng)過審核資料，問卷調(diào)查和現(xiàn)場調(diào)研，圍繞項目的相關(guān)性、預算效率、預期效益、績效目標、可持續(xù)性和財政投入的風險分析，對項目的可行性、必要性進行科學評估，如果發(fā)現(xiàn)該項目存在很大的風險和不確定因素，預期的效益不理想，與北京市宏觀政策，老百姓的現(xiàn)實需求關(guān)系不緊密，我們就會給出“不予支持”的評估結(jié)論，這個項目就不會被列入下一年度的部門預算。2013年，我們評估了45個項目，不予支持金額10.3億元，為政府節(jié)省了大量資金。對于一個支持的項目，我們將對該項目進行過程跟蹤，在項目執(zhí)行完畢之后，實施績效評價，圍繞項目的決策、管理和績效三個維度，對項目執(zhí)行的效果進行評價，給出評價結(jié)論，如果執(zhí)行效果很差，將適度扣減預算部門下一年度的預算控制數(shù)，進行績效問責。通過這樣一個閉環(huán)的績效控制機制，確保政府資金實現(xiàn)應有的效益，發(fā)揮最大的作用。
楊光：李克強總理在最近的國務院常務會上指出，強化預算約束。政府收支必須全部納入預算管理，不能搞“賬外賬”。如何理解政府一切收支納入預算，如何界定政府收支，哪些該歸入，哪些不該歸入？
王罡：新預算法明確提出要把政府所有收支全部納入預算管理，建立健全政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險預算制度，形成覆蓋政府所有收支的預算體系�！罢娜渴杖牒椭С龆紤敿{入預算”“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支�！彼谋绢A算比舊預算法，主要界定公共預算，是一個質(zhì)的飛躍。
對于“小金庫”這樣的賬外賬，新預算法實際上從制度上已經(jīng)作出了頂層完善，將政府收支全部納入預算管理，首先就從源頭做出了界定。下一步是如何落實的問題，要疏堵并重，標本兼治，加強監(jiān)管。所有的預算內(nèi)外收入都要進入國庫和財政專戶，由財政預算統(tǒng)籌安排。同時，要把所有列入預算的支出編制得科學合理，通過多種技術(shù)手段，把列入預算的支出的指標拿捏精準，盡可能的做到不多列不少列，力求公平透明。在執(zhí)行中，要采取相應的技術(shù)手段，確保資金一次性撥付到位，避免資金截留套取。構(gòu)建不敢私設(shè)“小金庫”和“賬外賬”的懲處機制。
楊光：李克強總理在提到國庫管理資金時指出：喚醒趴在賬上“打呼�！钡某了Y金。你認為目前的國庫管理資金使用中如何更好地提高效率？包括如何提高國庫結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用效率？
王罡：對于這個問題我是個外行，但有一些思考，我認為首先要細化支出預算編制，加快預算執(zhí)行進度。這就要求要早編、細編項目支出預算，將預算細化到“項”級科目和具體項目，減少預算代編和預留項目，推進編制中期預算，提高預算年初到位率，提高項目預算編制的科學性、準確性。建立健全預算執(zhí)行監(jiān)控制度，定期對未下達的專項資金進行梳理分析，對當年確定不能執(zhí)行的項目，按規(guī)定程序及時調(diào)整預算，將資金調(diào)劑用于當年急需的項目和其他有條件實施的項目，盡快形成實際支出，盤活資金存量。其次要建立財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機制，定期組織清理本級財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，摸清底數(shù)、分類處理，切實壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。目前，財政部要求，“2013年和2014年底，財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金要在上年的基礎(chǔ)上分別壓縮15%以上，2015年底各地公共財政預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金占公共財政支出的比重均不得超過9%，目前比重低于9%的應只減不增”。這個規(guī)定就是一項重要舉措。再其次是加大對財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用力度。對地方本級財政預算安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項目，結(jié)轉(zhuǎn)年度超過一年的，一律收回同級財政總預算統(tǒng)籌安排。對上級專項轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項目，其資金管理辦法有具體規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；未作具體規(guī)定且連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上的，一律收回，由本級財政總預算統(tǒng)籌安排。最后是加大部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理力度。我認為要定期組織清理本級部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。對部門結(jié)余資金，要在編制下一年度部門預算時統(tǒng)籌安排。對部門結(jié)轉(zhuǎn)資金（含上級專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金），要督促加快支出進度，結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上仍未使用完畢的，一律視同結(jié)余資金，收回地方本級財政統(tǒng)籌管理。對常年累計結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的部門，在編制下一年度部門預算時，要適當壓縮部門財政撥款預算總額。
楊光：可否這樣理解，新預算法為真正為民理財提供了法律依據(jù)，資金分配將不再是政府手中的工具。這里關(guān)鍵的是透明，只有透明，百姓才能真正看清楚錢是怎么花的，但這個透明如何操作？
王罡：預算公開透明是解決目前預算管理存在問題的一項核心舉措，預算公開，接受老百姓監(jiān)督，是我們構(gòu)建服務型政府的必然要求。但是預算公開要逐步完成，從原來只是部門預算個別報表公開，到目前的“三公”經(jīng)費公開，最后要對資金使用效果進行公開�！皡⑴c式預算”就是一種公開的較好方式，讓納稅人參與到預算過程中來。目前北京市開展的財政資金事前績效評估工作就是“參與式預算”的有效嘗試，讓人大代表和政協(xié)委員參與到預算決策的環(huán)節(jié)，充分聽取代表委員的意見，對一項資金的申請，第一要看項目資金的相關(guān)性，也就是項目與北京市的宏觀政策、老百姓的現(xiàn)實需求以及部門的職能是不是高度相關(guān)；第二要看是否能夠?qū)崿F(xiàn)預期的效益目標；第三，要看申報資金階段制定的項目實施方案是否有效，是否能夠保證項目最終實現(xiàn)預期效益，第四，要看項目的可持續(xù)性，項目執(zhí)行完畢后，能不能實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，也就是不光關(guān)注一年后的效益，還要保證長期的效益；第五，還要分析資金投入的可行性，資金投入存在何種風險。此項工作意義重大，不光具有象征意義，而是真正實現(xiàn)了“公共資金該怎么花，納稅人說了算”的目標。