轉(zhuǎn)載：中國財(cái)經(jīng)報(bào)楊光
編者按：近期，中央審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》指出，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。2016年，新一輪財(cái)稅體制改革基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。本刊近期推出專欄細(xì)解現(xiàn)代財(cái)政制度。
楊光：作為深化財(cái)稅體制改革應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)的三個(gè)方面，改進(jìn)預(yù)算管理制度被擺到了第一的位置，改革包含強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。對于這一個(gè)改革預(yù)期，已經(jīng)有了時(shí)間表，即在2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。留給我們的時(shí)間不足6年了，這6年，作為研究者，在您看來，我們的預(yù)算制度還要解決哪些問題？
王澤彩：其實(shí)早在黨的十八屆三中全會(huì)就明確提出，“財(cái)政是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱”。此次提出2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)際上就是要樹立這樣的概念：國家財(cái)政是黨和政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。這要求財(cái)政預(yù)算不僅能在收入上保持穩(wěn)定的增長，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能提供基礎(chǔ)；也要求預(yù)算資金能在支出上進(jìn)行合理配置，為落實(shí)民生政策提供保障。更重要的是，財(cái)政資金必須能切實(shí)形成有效的產(chǎn)出和效果，能夠真正將發(fā)展成果由人民共享，為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、均等的基本公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。因此，強(qiáng)化預(yù)算資金績效管理，既是財(cái)政預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的根本要求。
西方市場經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)算資金績效管理方式是將企業(yè)的績效管理理念引入到政府公共管理和政府管理當(dāng)中而產(chǎn)生的，在理論和實(shí)踐上比較先進(jìn)也比較成熟。我國在充分考慮政治背景、文化傳統(tǒng)、管理體制、發(fā)展水平等基本國情基礎(chǔ)上，認(rèn)真借鑒西方績效預(yù)算的理念和方法，于2011年系統(tǒng)提出并確立了預(yù)算績效管理模式。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
我國目前財(cái)政資金利用效率低下是制約政府改革的主導(dǎo)因素，也是政府體制改革與政府治理現(xiàn)代化改革的有效突破口。因此，預(yù)算績效改革一定是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)抓住不放的重點(diǎn)。這些改革針對目前我們的問題主要側(cè)重在提高政府管理效率、增強(qiáng)政府的責(zé)任意識、提高財(cái)政透明度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這四個(gè)方面。最終，實(shí)現(xiàn)由“人為分錢”向“制度分錢”的過渡，“花錢必問效”，“無效必問責(zé)”。
楊光：中國的績效管理改革探索始于2002年的湖北省，但在全國系統(tǒng)提出并確立預(yù)算績效管理模式是在2011年，改革之路頗為曲折漫長。隨著2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一節(jié)點(diǎn)的提出，改革顯得更加迫切。預(yù)算績效管理制度改革所面臨路徑依賴、自身局限和制度環(huán)境約束怎樣在短時(shí)間內(nèi)打破？
王澤彩：這的確是一個(gè)很迫切的問題，但是我們必須面對。《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》對路徑依賴的解釋，主要是由兩方面原因造成的，一是原有制度下形成的既得利益集團(tuán)，他們總是努力去維持和強(qiáng)化現(xiàn)有制度，使它沿著既定的軌道持續(xù)下去；二是意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)等非正式制度的影響和制約。我國的預(yù)算編制方法還處于一些限制之下。比如，預(yù)算編制方法以投入法為主，按基本支出和項(xiàng)目支出編制預(yù)算，并要求部門嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不能自行互相調(diào)劑使用。如果不能繼續(xù)深化改革，預(yù)算編制就又會(huì)變回傳統(tǒng)的方法，或者成為“半拉子”工程。從文化角度考慮，我國傳統(tǒng)預(yù)算模式下形成的“重收入輕支出，重分配輕管理”的思想還有很大慣性，要徹底回到崇尚績效、講求績效的思路上來，不是一朝一夕能夠做到的。從各政府部門來看，實(shí)行績效預(yù)算后，其思想觀念、行為方式都會(huì)受到很大沖擊，相對于過去只追求預(yù)算規(guī)模而言，部門要對預(yù)算的結(jié)果承擔(dān)更大的責(zé)任，而且透明度的提高使得部門會(huì)面臨被全面客觀地評價(jià)和監(jiān)督，部門申請預(yù)算的難度增加了，花錢的要求更高了。在沒有強(qiáng)大的外部壓力的情況下，要各部門自覺認(rèn)可和接受績效思想，真不是一件輕而易舉的事情。
預(yù)算績效管理制度所面臨的自身局限主要集中在績效評價(jià)問責(zé)與預(yù)算體系的完整性兩方面。績效評價(jià)的問責(zé)難度很大，主要面臨四方面問題：首先，公共支出的很多項(xiàng)目本身就很難進(jìn)行短期經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)，對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的衡量無法達(dá)到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；其次，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門間還缺乏“合力”；再次，我國的預(yù)算過程比較復(fù)雜，黨委、政府和人大都發(fā)揮作用，發(fā)現(xiàn)問題后，難以確定到底由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)；最后，多年以來的財(cái)政績效評價(jià)改革證明，公共行政部門也是追求預(yù)算最大化、效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，自我約束是很難的，比如基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，即便出現(xiàn)財(cái)政支出績效低的問題，行政部門也可能由于擔(dān)心影響項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)，而不會(huì)對已有項(xiàng)目緊縮預(yù)算或懲罰預(yù)算單位。預(yù)算體系的完整性問題主要體現(xiàn)在地方政府層面。中國目前對中央與地方事權(quán)劃分不明確，地方政府的預(yù)算自主性和自由度不高。一些地方政府主要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)，對于這部分資金難以完全有效控制。在這種情況下開展績效預(yù)算改革，難以保證改革的效果。預(yù)算績效管理制度所面臨的制度環(huán)境約束包括法律制度、管理制度、國庫管理和會(huì)計(jì)制度的約束。目前我國的績效預(yù)算立法尚未提到議事日程，這就使得目前的預(yù)算績效評價(jià)往往只作為財(cái)政部門的內(nèi)部參考，并沒有全面運(yùn)用評價(jià)結(jié)果來約束政府行為。做好與做壞的彈性空間很大，加上沒有公眾監(jiān)督，出了問題也缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。各級政府推行的政府績效管理實(shí)踐，并未以績效預(yù)算為核心，眾多績效管理是由人事部門主導(dǎo)的事后評估。同時(shí)我國資產(chǎn)管理相對弱化，很多資產(chǎn)無賬可查，“家底”不清，財(cái)政部門不能掌握這些資產(chǎn)的準(zhǔn)確信息，因此不能準(zhǔn)確地把握完成績效目標(biāo)需要消耗的成本。我國的國庫管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度還達(dá)不到與實(shí)施績效預(yù)算相配套的要求。一方面，我國尚未實(shí)現(xiàn)先進(jìn)的全部財(cái)政資金歸還國庫管理體系，尚不能對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督；另一方面，目前我國只在中央預(yù)算會(huì)計(jì)中實(shí)行了權(quán)責(zé)發(fā)生制，而在部門預(yù)算中并沒有實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，地方也尚未實(shí)行。
楊光：您剛才提到的制度環(huán)境約束問題很具體也很現(xiàn)實(shí)，這也就不難解釋為何我國目前重支出輕績效、重分配輕管理現(xiàn)象的存在。但是，如何突破這些約束，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的工作慣性依然影響很深，要改變這種慣性，您認(rèn)為最大的障礙來自哪里？
王澤彩：我認(rèn)為，最大的障礙還是來自于預(yù)算部門本位主義思想與監(jiān)督管理的弱化。財(cái)政性資金管理制度建設(shè)滯后，財(cái)政性資金使用的透明度不高，缺乏有效的長期監(jiān)督機(jī)制與應(yīng)有的問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致各部門在資金管理和績效方面積極性不高。在傳統(tǒng)的財(cái)政分配體制下，主管領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)自己的政績，都希望給自己主管的單位要來更多的財(cái)政資金。這樣，有限的資金就變成了“唐僧肉”，部分單位把大量精力花在跑資金、爭項(xiàng)目上，認(rèn)為只要資金使用合法合規(guī)就行，而忽視了財(cái)政資金的使用績效。有的部門對預(yù)算績效管理工作重視程度不夠，缺乏主動(dòng)性，應(yīng)付的成分多于對管理問題的反思。我國預(yù)算監(jiān)督主要是人大監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督，并輔之以審計(jì)監(jiān)督。人大監(jiān)督主要通過每年人代會(huì)期間審議政府預(yù)算，雖然有預(yù)算工作委員會(huì)，常委會(huì)每年也安排一次會(huì)議審議預(yù)算執(zhí)行情況，但由于內(nèi)容很粗，科目不細(xì)，人大代表、政協(xié)委員根本無法接觸到具體細(xì)致的數(shù)字。因此預(yù)算法還要做有針對性的修改。另外一個(gè)問題是解決慣性思維，這個(gè)較難，比如二次分配權(quán)弱化財(cái)政分配職能問題。
楊光：這個(gè)怎么講？
王澤彩：在西方經(jīng)典《財(cái)政學(xué)》教材中，對于政府部門職能定位明確：二次分配權(quán)只屬于財(cái)政部門。但是，目前我國除了財(cái)政部門外，其他部門也有二次分配權(quán)。這就打亂了預(yù)算工作秩序，肢解了財(cái)政分配職能，使財(cái)政部門難以對部門預(yù)算進(jìn)行有效的監(jiān)督約束。換句話說就是現(xiàn)行預(yù)算管理體系中，還沒有把政府全部資源特別是公共資產(chǎn)方面資源納入預(yù)算管理，也沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金全部由國庫管理。因此，預(yù)算部門不可能準(zhǔn)確把握完成績效目標(biāo)所耗費(fèi)的成本，政府也無法對預(yù)算單位資金使用情況進(jìn)行全盤有效監(jiān)督。這種局面形成由來已久，若想改變現(xiàn)狀，就是隔斷利益的藩籬問題，必須上升到法律層面來解決。
另外還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我國政府多層級分權(quán)也導(dǎo)致財(cái)政支出效率低，財(cái)政資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重，“雁過拔毛”，利用公共權(quán)力尋租問題始終得不到解決。合理的分配結(jié)構(gòu)應(yīng)該是扁平化政府層級設(shè)計(jì)，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，各層級政府收入劃分清晰，最終輔之以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。
楊光：這大概就是財(cái)政部科研所賈康所長在績效管理研究專業(yè)委員會(huì)成立大會(huì)上所說的“目前對于預(yù)算績效管理財(cái)政部門倡導(dǎo)得多，預(yù)算部門和預(yù)算單位配合得少”的原因所在。您認(rèn)為解決這個(gè)問題難點(diǎn)在哪？
王澤彩：我認(rèn)為，加強(qiáng)財(cái)政部與各預(yù)算執(zhí)行部門的配合方面，財(cái)政部門會(huì)面臨以下三方面難處：一是缺乏法律體系的支撐。缺少法律的支撐，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績效管理在執(zhí)行中缺少依據(jù)，導(dǎo)致有的部門根本不支持不配合績效管理工作。要從根本上解決這個(gè)問題，就需要將預(yù)算績效管理上升到法律層面，在《預(yù)算法》實(shí)施條例里面盡可能細(xì)化。二是缺乏統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都有公共支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而目前我國很多地方都缺乏這樣一個(gè)權(quán)威性的財(cái)政績效評價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)。財(cái)政績效評價(jià)工作主要分散在各管理部門，而各部門又主要從技術(shù)性能、項(xiàng)目管理方面進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)，指標(biāo)、方法和組織程序差異較大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績效評價(jià)，使得財(cái)政績效評價(jià)結(jié)果差異大，缺乏可比性。三是缺乏量化的績效目標(biāo)。政府部門的行政目標(biāo)往往無法量化，彼此間的目標(biāo)是經(jīng)常沖突的，因此通過政治妥協(xié)，取得共識，并非易事。而績效目標(biāo)的確定，是績效評估的先決條件，如果無法設(shè)定績效目標(biāo)，就無法開展績效預(yù)算工作，但這實(shí)際上與政府自身行政目標(biāo)的多元化發(fā)生了沖突，一方面基于效率考慮的戰(zhàn)略規(guī)劃失去了靈活性；另一方面是體現(xiàn)政府多元目標(biāo)的靈活性抹殺了效率。
楊光：在我們身邊隨時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金濫用現(xiàn)象，比如造價(jià)40萬元一個(gè)的自動(dòng)借書機(jī)，因?yàn)橛弥环奖�，建好后只是個(gè)擺設(shè)；政府給某些國企投入大量補(bǔ)貼，破壞了公平競爭環(huán)境；一些廣場雕塑拆了建建了拆，完全體現(xiàn)的是為政官員的意識。對于這些資金上的浪費(fèi)現(xiàn)象，正如您前面分析的那樣，部門成為經(jīng)濟(jì)人就會(huì)有利益追求，再加上不透明。目前我們都是事后評價(jià)更多，事先和事中的監(jiān)督都不足。我國《預(yù)算法》針對預(yù)算過程中出現(xiàn)這樣的問題都有哪些規(guī)定，你認(rèn)為這些規(guī)定為何沒能有效制約資金濫用問題，需要如何完善法律，難點(diǎn)在哪？
王澤彩：您列舉的這些現(xiàn)象確實(shí)存在，而且在個(gè)別地方司空見慣。矯正上述問題，確實(shí)應(yīng)該從完善相關(guān)法律開始。我國的《預(yù)算法》是1994年頒布的，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新問題、新情況，政府職能和財(cái)政狀況發(fā)生了很大變化，財(cái)政管理和財(cái)政體制經(jīng)過了一系列重大改革和調(diào)整，施行了20多年的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如，現(xiàn)行《預(yù)算法》只對
預(yù)算收入和預(yù)算支出做出了寬泛的界定，而最近公布的《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，還有相當(dāng)規(guī)模的預(yù)算收入游離于監(jiān)管之外，一些部門和企事業(yè)單位未繳入國庫的資金達(dá)91.4億元。這意味著，每年都有大量的預(yù)算外收入（盡管名義上已經(jīng)取消），變成了“私房錢”。而且，由于人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的功能尚未充分發(fā)揮，大量財(cái)政支出也尚且未納入人大審查監(jiān)督的范圍數(shù)額巨大的預(yù)算資金更是處于監(jiān)管的盲區(qū)，這也就不難理解為什么預(yù)算資金容易被挪用、濫用甚至私分。比如，現(xiàn)行《預(yù)算法》對預(yù)算信息公開和透明未做任何規(guī)定，行政部門則通過一些條例將絕大部分預(yù)算信息列入了“國家秘密”的范圍。再比如，現(xiàn)行《預(yù)算法》的核心內(nèi)容主要是規(guī)范政府預(yù)算的管理和監(jiān)督，而有關(guān)人大對預(yù)算的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督方面的內(nèi)容不具體，監(jiān)督的內(nèi)容、程序不夠明晰，不利于人大實(shí)施實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督權(quán)。一些國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位收取、提取、募集和安排使用的預(yù)算收支資金，既不能在人大預(yù)算草案中反映，財(cái)政部門也難以進(jìn)行有效監(jiān)管。同時(shí)，《預(yù)算法》明確提出，“經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，未經(jīng)法律程序不得改變”。這幾年各級財(cái)政超收很多，最多的超幾千億元，只要不出現(xiàn)赤字，就可以不作為預(yù)算調(diào)整。大量預(yù)算收支的增加都脫離了人大監(jiān)督，這是不完善的。
這些問題緣于落實(shí)公民應(yīng)該擁有的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)還沒有一個(gè)切實(shí)可操作的制度設(shè)計(jì)，特別是人大對預(yù)算的監(jiān)督還是流于形式的，另外，目前還沒有將中期預(yù)算與長期預(yù)算寫入《預(yù)算法》中。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中期預(yù)算，簡單來說是一種預(yù)算收支安排超過一年的財(cái)政計(jì)劃，旨在為政府和政府各部門提供各財(cái)政年度中的支出預(yù)算必須遵守的預(yù)算限額，從而有效控制這些部門不斷增長的財(cái)政支出。中長期預(yù)算制定的難度很大，只有以法律為保障，才能保障跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的順利推行。
楊光：新成立的中國財(cái)政學(xué)會(huì)績效管理研究專業(yè)委員會(huì)，在推進(jìn)我國績效預(yù)算管理改革方面預(yù)期能夠發(fā)揮什么樣的作用？
王澤彩：簡單來說，績效管理研究專業(yè)委員會(huì)是要通過強(qiáng)化預(yù)算績效管理理論、政策、制度研究，探索建立具有中國特色的預(yù)算績效管理體系，力爭為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政提供智力支撐；為服務(wù)財(cái)政改革的大局和中心工作，形成預(yù)算管理改革的機(jī)制創(chuàng)新。
從近期工作安排看，一是開展《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2016-2020年）》前期課題研究。二是研究分行業(yè)預(yù)算績效考評指標(biāo)體系。它的意義在于真正實(shí)現(xiàn)績效管理“接地氣、增效率”。三是根據(jù)研究會(huì)建立的預(yù)算績效專家?guī)煜到y(tǒng)，接受委托或預(yù)算部門和單位提出的績效評價(jià)申請，參與預(yù)算部門和單位預(yù)算績效評估工作。適時(shí)建立“預(yù)算績效管理研究信息系統(tǒng)”。此外，圍繞績效方面的政策咨詢、人才培訓(xùn)也是一項(xiàng)隨時(shí)進(jìn)行的工作。希望通過我們的努力，能夠?yàn)橹袊目冃Ч芾砉ぷ魈峁┮粋�(gè)更為有效的理論和實(shí)踐支撐。