摘要：在全面深化改革的新形勢(shì)下，根據(jù)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)，已然成為政府職能轉(zhuǎn)變的一大趨勢(shì)。本文在簡(jiǎn)單闡明政府購(gòu)買服務(wù)的涵義及背景的基礎(chǔ)上，梳理了近期中央層面發(fā)布的政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的政策文件，并分別針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行了分析解讀。

一、 政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展背景

1. 政府購(gòu)買服務(wù)涵義

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)），“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)”簡(jiǎn)稱“政府購(gòu)買服務(wù)”，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

2. 我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展背景

改革開放以來，我國(guó)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。目前政府采購(gòu)類型主要分為貨物、工程、服務(wù)三類，在此三類領(lǐng)域中政府采購(gòu)服務(wù)所占比例不到20%，購(gòu)買服務(wù)范圍也僅局限在社會(huì)保障和社會(huì)管理方面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增加，要求也在不斷提高，這就需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給模式，解決基本公共服務(wù)均等化程度不足、部分服務(wù)短缺的現(xiàn)狀。近年來，一些地方立足實(shí)際，積極探索政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，取得了良好效果，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看仍處于探索階段，迫切需要出臺(tái)全國(guó)性政策，指導(dǎo)和推動(dòng)各地開展政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作。

推廣政府購(gòu)買服務(wù)是新時(shí)期加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力的必然要求，是提高公共服務(wù)供給水平和效率、建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑，新一屆國(guó)務(wù)院對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大購(gòu)買服務(wù)的力度。推廣政府購(gòu)買服務(wù)，將有利于政府改革自身運(yùn)作方式，提高公共服務(wù)供給效率，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)服務(wù)業(yè)開放、擴(kuò)大就業(yè)、激發(fā)社會(huì)活力、改善社會(huì)治理。

二、 近期政府購(gòu)買服務(wù)政策

1. 黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)的重要文件精神

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政府購(gòu)買服務(wù)工作，做出了一系列部署和要求。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，新一屆國(guó)務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）成為推動(dòng)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的重要指導(dǎo)性文件，明確了政府購(gòu)買服務(wù)的總體方向和基本要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。

2. 財(cái)政部有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)的政策文件

財(cái)政部為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神和《指導(dǎo)意見》，加快推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件。

2013年底，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2013]111號(hào)），進(jìn)一步明確了各地區(qū)和各部門政府購(gòu)買服務(wù)工作推進(jìn)方向和重點(diǎn)，推動(dòng)此項(xiàng)工作組織落實(shí)。

2014年1月，為明確政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的預(yù)算管理問題，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財(cái)預(yù)[2014]13號(hào)），并在《關(guān)于印發(fā)2014年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)的通知》（財(cái)辦庫(kù)[2014]50號(hào)）中將“積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作”列入2014年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)。

2014年4月初，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2014年中央部門政府購(gòu)買服務(wù)工作的通知》（財(cái)綜[2014]18號(hào)），明確了中央部門2014年開展政府購(gòu)買服務(wù)的工作目標(biāo)、工作流程和工作要求等，加強(qiáng)了中央部門政府購(gòu)買服務(wù)工作的落實(shí)指導(dǎo)。2014年4月底，財(cái)政部再發(fā)一文《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)），進(jìn)一步推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)事項(xiàng)，明確了服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的分類、采購(gòu)需求管理要求、采購(gòu)方式、履約驗(yàn)收管理方式和績(jī)效評(píng)價(jià)要求。

近期政府購(gòu)買服務(wù)政策文件相關(guān)內(nèi)容詳見表1。

表1：近期政府購(gòu)買服務(wù)政策文件一覽表

三、 政府購(gòu)買服務(wù)政策核心內(nèi)容解讀

在研究上述政策文件的基礎(chǔ)上，本部分梳理了政府購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等內(nèi)容，并對(duì)關(guān)鍵問題進(jìn)行分析解讀。

1. 目標(biāo)任務(wù)

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)工作高度重視，《指導(dǎo)意見》明確了政府購(gòu)買服務(wù)總體目標(biāo)和近期發(fā)展時(shí)間表。提出“十二五”時(shí)期，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作在各地逐步推開，統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。

從各部門和各地落實(shí)情況來看，2014年政府購(gòu)買服務(wù)工作已全面推開。中央部門已明確2014年政府購(gòu)買服務(wù)工作目標(biāo)以及成果要求，明確了工作流程，并逐步推開。各部門開始抓緊落實(shí)購(gòu)買工作。各級(jí)地方政府開始探索試點(diǎn)，完善工作機(jī)制，研究出臺(tái)實(shí)施辦法和指導(dǎo)目錄，制定預(yù)算、政府采購(gòu)、稅收政策等一系列措施，初步在全國(guó)范圍內(nèi)形成了合力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作的良好氛圍。

2. 購(gòu)買內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》提出政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)是“適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性�！辈⒅攸c(diǎn)提出要加大購(gòu)買力度。從相關(guān)政策內(nèi)容來看，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目在內(nèi)容選擇上要注重“公共性和公益性”，優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項(xiàng)目，優(yōu)先安排“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域”。

但實(shí)際操作中，如何具體選擇購(gòu)買內(nèi)容、確定購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一和明確，其中，如何劃分清楚服務(wù)內(nèi)容是行政職能還是服務(wù)職能還需要研究。目前各地和各部門正在抓緊制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，后期再進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3. 購(gòu)買主體

《指導(dǎo)意見》提出政府購(gòu)買服務(wù)主體是“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”以及“納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織”。

為盡量擴(kuò)大服務(wù)購(gòu)買范圍，購(gòu)買主體除了行政機(jī)關(guān)外，還兼顧了事業(yè)單位分類改革工作相關(guān)的事業(yè)單位和群團(tuán)組織，這就將一些具有行政管理職能的事業(yè)單位（如環(huán)境保護(hù)督查監(jiān)管機(jī)構(gòu)等）、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位（如公立學(xué)校等）以及納入行政編制并按公務(wù)員管理的群團(tuán)組織（如婦聯(lián)、公會(huì)等）等全部囊括進(jìn)來。這些單位或組織的部分工作職責(zé)和提供的服務(wù)也適合采取向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的方式，因此從購(gòu)買主體的規(guī)定上盡可能的擴(kuò)大了服務(wù)購(gòu)買范圍。

4. 承接主體

《指導(dǎo)意見》提出承接主體須是“在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量�！背薪又黧w的基本條件是獨(dú)立法人、能夠承擔(dān)民事責(zé)任，具體條件由購(gòu)買主體會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定。國(guó)務(wù)院會(huì)議要求政府購(gòu)買服務(wù)需“向具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)購(gòu)買�！�

總體來看，政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展來說是個(gè)很大的利好，中國(guó)的社會(huì)組織將迎來很大發(fā)展機(jī)遇，有助于改善我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分、層次偏低的問題，國(guó)際上政府購(gòu)買服務(wù)一般占社會(huì)組織收入的40%-50%之間，我國(guó)香港等地政府購(gòu)買占到了慈善組織收入的比重則更高。政府購(gòu)買服務(wù)能為社會(huì)組織創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，有助于擴(kuò)大有效需求、促進(jìn)就業(yè)。

但市場(chǎng)上的社會(huì)組織能多大程度上受益還取決于承接主體選擇標(biāo)準(zhǔn)和選擇機(jī)制的制定，需要相關(guān)力量推動(dòng)建立一個(gè)開放、公平的市場(chǎng)環(huán)境，確保社會(huì)組織受到平等待遇。目前，關(guān)于承接主體的篩選條件沒有太多的限定或方向性，由于原先提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，主要是政府下屬事業(yè)單位或有官方背景的行業(yè)協(xié)會(huì)等，如何推進(jìn)社會(huì)組織去行政化、去壟斷化、打破原有利益格局，如何實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等、資源共享、信用契約，還需要各級(jí)主管部門和購(gòu)買主體盡快出臺(tái)門檻不高的、合理的承接主體選擇標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。此外，有關(guān)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的各項(xiàng)政策、各種公共資源需要向社會(huì)組織平等開放，并明確要求申報(bào)財(cái)政資金扶持的社會(huì)組織必須獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。

5. 工作機(jī)制

從工作機(jī)制上來看，相關(guān)政策文件明確提出了政府購(gòu)買服務(wù)的采購(gòu)方式、合同類型等與購(gòu)買機(jī)制相關(guān)的內(nèi)容。采購(gòu)方式上可以采用“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)等方式”；采購(gòu)合同類型可根據(jù)特點(diǎn)探索創(chuàng)新，實(shí)踐中可以靈活采用“購(gòu)買、委托、租賃、雇用等合同方式”。

但目前尚未明確一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作的整體工作機(jī)制。政府沒有統(tǒng)一的公共服務(wù)采購(gòu)平臺(tái)，部門都是各自為政，沒有一個(gè)牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。財(cái)政部門目前承擔(dān)的主要是統(tǒng)籌規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)安排，其他部門主要負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)購(gòu)買服務(wù)需求評(píng)估。未來還需明確相關(guān)部門在項(xiàng)目立項(xiàng)、組織購(gòu)買、社會(huì)組織資質(zhì)管理、監(jiān)督檢查等方面的職責(zé)，最終形成一個(gè)有牽頭、有配合的職責(zé)清晰、相對(duì)完善的工作機(jī)制。

6. 資金管理

政府購(gòu)買服務(wù)資金來源于財(cái)政預(yù)算資金，不另外新增財(cái)政資金，納入財(cái)政資金預(yù)算管理統(tǒng)一安排�！吨笇�(dǎo)意見》提出需建立健全“項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程”。

總體來講，政府購(gòu)買服務(wù)資金管理方式參照其他財(cái)政資金，管理方式相對(duì)清晰。但從資金量上來講，目前相關(guān)政策文件沒有對(duì)開展政府購(gòu)買服務(wù)資金規(guī)模或比例給出指導(dǎo)意見，部分部門和地方呈現(xiàn)安排資金量少的現(xiàn)狀。2012年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出的比重為11.1%，其中服務(wù)類僅占12%。而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政收入的比例為30%-40%，服務(wù)類采購(gòu)占采購(gòu)規(guī)模的50%以上。為實(shí)現(xiàn)2020年“形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系”的總體目標(biāo)，政府購(gòu)買服務(wù)的資金規(guī)模還需在政府的主導(dǎo)下有計(jì)劃的增加。

7. 績(jī)效管理

中央和各部門、各地方目前已出臺(tái)的政策文件中都特別強(qiáng)調(diào)了建立政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督評(píng)審機(jī)制�！吨笇�(dǎo)意見》提出“建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)�！辈⒅赋鲈u(píng)價(jià)結(jié)果要“向社會(huì)公布，并作為以后年度編制政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)預(yù)算和選擇政府購(gòu)買服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)�！�

從目前政策傳達(dá)的精神來看，主要強(qiáng)調(diào)三方面：一是強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管，保證資金規(guī)范管理、安全使用和績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)；二是強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收，建立政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；三是強(qiáng)調(diào)結(jié)果應(yīng)用，要向社會(huì)公布并作為以后編制預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。

我國(guó)開展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)已有十幾年歷史，針對(duì)財(cái)政資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)和全過程預(yù)算績(jī)效管理已具備一定制度基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)開展績(jī)效管理還有很多重要問題未來需要研討和厘清，主要在以下方面：① 評(píng)價(jià)主體：政府、服務(wù)對(duì)象和第三方如何分工協(xié)作，如何在此項(xiàng)工作上分別發(fā)揮不同作用；② 評(píng)價(jià)對(duì)象：如何分別對(duì)購(gòu)買主體、承接主體的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行銜接；③ 評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法：如何結(jié)合已有績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法是研究重點(diǎn)；④ 評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用：評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用到確定實(shí)際購(gòu)買金額、如何接受社會(huì)公眾監(jiān)督并作為以后年度編制預(yù)算和選擇服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)需要探索；⑤ 全過程跟蹤：如何將全過程跟蹤管理方法應(yīng)用到政府購(gòu)買服務(wù)工作中去，其工作流程、工作方法、工作效果等尚需探討。

政府購(gòu)買服務(wù)這項(xiàng)旨在提升公共服務(wù)績(jī)效的改革新舉措能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，績(jī)效管理是一個(gè)重要手段。未來還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理政策、制度、操作規(guī)范等的建設(shè)，建立起相對(duì)完善的政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理工作機(jī)制。

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