金凱視點(diǎn) | 扎緊財(cái)政資金錢袋子，探索預(yù)算管理機(jī)制中成本效益理念的融合與應(yīng)用
單位：本站作者：事業(yè)四部
隨著我國財(cái)政預(yù)算管理體制改革工作的不斷深化，績效管理重心由支出規(guī)范性向支出有效性轉(zhuǎn)變，“成本”這一績效信息被逐漸放到更加突出的位置，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，要“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益”。成本效益分析原是財(cái)務(wù)管理中的一個(gè)分析工具，在中央此次發(fā)文中上升為預(yù)算績效管理工作的最新指導(dǎo)思想和工作總要求。
成本效益分析是通過對項(xiàng)目的全部成本和效益進(jìn)行比較來評估該項(xiàng)目價(jià)值的一種新的經(jīng)營決策方法，評價(jià)原則是運(yùn)用最小的成本來實(shí)現(xiàn)最大的效益。其基本原理是：針對某項(xiàng)目，提出若干實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目目標(biāo)的方案，并運(yùn)用一定的技術(shù)方法，計(jì)算出每種方案的成本和效益，通過比較并依據(jù)一定的原則，選擇出最符合投資者的最優(yōu)決策方案。
預(yù)算管理機(jī)制與成本效益理念融合的基本路徑，是將成本效益理念在績效管理流程中加以明確的體現(xiàn)，即成本效益理念及方法應(yīng)貫穿于績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施和結(jié)果應(yīng)用的全過程，以進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理機(jī)制。
1.績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)融合探索
預(yù)算績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理的“出發(fā)點(diǎn)”，也是預(yù)算績效管理據(jù)以開展的基礎(chǔ)和起跑線。成本效益理念與績效目標(biāo)管理的融合是后續(xù)工作得以順利開展的重要基礎(chǔ)。將成本效益理念融入績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，一是強(qiáng)化績效目標(biāo)的成本效益論證，前期立項(xiàng)階段綜合論證績效目標(biāo)中預(yù)算成本與預(yù)期效益的合理性和匹配度；二是明確保障范圍和測算投入，立足于同期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府托底責(zé)任和財(cái)力水平，按照“盡力而為、量力而行”的原則，在績效目標(biāo)中明確項(xiàng)目內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，及產(chǎn)品和服務(wù)的投入要素和投入量；三是要分類確定成本定額標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化績效目標(biāo)中產(chǎn)出成本指標(biāo)等內(nèi)容的科學(xué)性。2.績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)融合探索
預(yù)算績效監(jiān)控是全過程預(yù)算績效管理的“延伸點(diǎn)”，也是預(yù)算績效管理得以順利運(yùn)行的較好保障。將成本效益理念融入績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，一是要廣泛收集成本數(shù)據(jù)和信息，并探索對成本、產(chǎn)出、效果信息進(jìn)行量化處理，為后續(xù)監(jiān)控中進(jìn)一步分析和判斷奠定基礎(chǔ)；二是對發(fā)生的預(yù)算支出即項(xiàng)目實(shí)施成本與績效進(jìn)行“雙監(jiān)控”，分析成本支出進(jìn)度和效益實(shí)現(xiàn)程度是否匹配，效益是否最大程度上得到體現(xiàn)；三是及時(shí)糾偏，及時(shí)反饋。基于監(jiān)控信息快捷、準(zhǔn)確地定位偏差環(huán)節(jié)和問題，對預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)進(jìn)行必要的糾偏和調(diào)整，尋找實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的更優(yōu)路徑。
3.績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)融合探索
績效評價(jià)是全過程預(yù)算績效管理的“著力點(diǎn)”，也是預(yù)算績效管理的重點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。將成本效益理念融入績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，一是完善績效評價(jià)指標(biāo)體系，增加預(yù)算成本與執(zhí)行成本的差異分析、成本控制措施健全性和基于成本的效果實(shí)現(xiàn)程度等評價(jià)要點(diǎn)；二是優(yōu)化評價(jià)方法，采用標(biāo)桿成本法、作業(yè)成本法、主成本分析法、因素分析法、聚類分析法、杜邦分析法、EVA財(cái)務(wù)分析等方法，明確績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和成本效益的對應(yīng)關(guān)系，為部門績效改進(jìn)提供決策建議。在收支矛盾凸顯的新形勢下，成本效益理念在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的滲入與應(yīng)用將為實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的總量控制、配置效率和運(yùn)作效率提供強(qiáng)有力的支撐，相關(guān)部門的后續(xù)工作可以從以下幾方面入手：一是建立規(guī)章制度，完善組織體系。明確各級政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)等部門的權(quán)責(zé)。多方發(fā)力，研究出臺政策指導(dǎo)性文件，建立嵌入成本效益理念的預(yù)算績效管理事前、事中、事后的全過程制度框架和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。二是建立標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)各方參與。通過建立完備的官方操作指南，闡明成本效益分析的通用模型和具體方法，引導(dǎo)各單位或部門在進(jìn)行預(yù)算支出控制時(shí)進(jìn)行參考及使用。三是建立公共部門單位成本數(shù)據(jù)庫。通過建立成本數(shù)據(jù)庫來支持公共政策及措施所對應(yīng)產(chǎn)出成果的量化，列示各類活動(dòng)開展所對應(yīng)的支出內(nèi)容與成本標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分活動(dòng)領(lǐng)域及受益部門，使不同部門在實(shí)施不同領(lǐng)域項(xiàng)目時(shí)都有成本數(shù)據(jù)可參考。四是引導(dǎo)社會(huì)競爭和公眾力量參與改革。通過有條件、有步驟的推進(jìn)部分項(xiàng)目績效信息和績效結(jié)果公開，探索引入社會(huì)化競爭機(jī)制，讓成本控制更有效、質(zhì)量管理更規(guī)范、財(cái)務(wù)核算更清晰、實(shí)際效益更優(yōu)越的社會(huì)主體參與政府部門具體項(xiàng)目實(shí)施。五是提高人員素質(zhì)，建設(shè)專業(yè)人才庫。財(cái)政部和相關(guān)部門要加大宣傳培訓(xùn)力度，利用學(xué)校師資優(yōu)勢,提高分析人員的素質(zhì)和專業(yè)化水平,使之能夠承擔(dān)起對預(yù)算績效管理進(jìn)行成本效益分析的職責(zé)。